El desarrollo productivo del país se pierde en una compleja red de 37 instituciones, “dispersas y fragmentadas”, con poco margen de maniobra para cumplir su misión porque cada una tiene sus objetivos, diferentes niveles de autonomía, presupuesto y facultades para definir políticas, evidencia un análisis del Programa Estado de la Nación.
“Se trata de una red difícil de articular desde el punto de vista de las prioridades estratégicas del Poder Ejecutivo”, advierte el informe, el cual apunta más dificultades. Una de ellas es que quienes quieren diseñar políticas de desarrollo productivo o de empleo deben coordinar con una gran cantidad de instituciones con características distintas.
Además de las dificultades en el diseño, la mayor parte de los recursos disponibles para las políticas de desarrollo productivo están concentrados en entidades con mayor autonomía del Poder Ejecutivo. Esto evidencia la importancia de la coordinación interinstitucional, señala el documento.
En el estudio se define desarrollo productivo como las políticas que buscan el fortalecimiento de la estructura productiva de un país. El objetivo final es lograr aumentos significativos en la productividad, el crecimiento económico y la competitividad, al mismo tiempo que se logran mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos.
Pamela Jiménez Fontana, investigadora del Programa Estado de la Nación y coordinadora del capítulo del Informe que contiene el estudio (el número 3), explicó que es importante entender esta heterogeneidad. Quien quiera implementar una política debe tener muy claro que deberá lidiar con distintos niveles de autonomía, de financiamiento de las entidades, y que algunas no tienen facultades para definir políticas.
“Sea lo que sea que se busque implementar el primer paso es la articulación institucional”, manifestó Jiménez.
Otra dificultad para ejecutar planes aqueja al Poder Ejecutivo pues tiene poco espacio para influir.
Según detalla el Informe, solo 41% de estas entidades son centralizadas (representa aquellas en las que el Estado tiene mayor injerencia), lo cual evidencia el margen de influencia directa relativamente reducido del Poder Ejecutivo.
Entidades del sector productivo
Según naturaleza jurídica
FUENTE: Último Informe Estado de la Nación || INFOGRAFÍA / LA NACIÓN.
El Informe también analiza lo que llama el “poder de nombramiento” y el “poder del tesoro”. El primero es la potestad que tiene el Ejecutivo para nombrar a los máximos jerarcas de una entidad. El segundo consiste en la proporción del financiamiento de la entidad que depende del presupuesto nacional, lo que en principio le daría a esta mayor capacidad de influencia en la gestión de la entidad.
Hay cinco entidades (MEIC, MAG, Comex, Micitt y Mideplan) en las cuales el Ejecutivo tiene más facilidades de conducción pues el máximo jerarca es nombrado directamente por la Presidencia y su presupuesto depende enteramente del Ministerio de Hacienda.
Por otro lado, las entidades en las que la Presidencia tiene menor poder de nombramiento y de tesoro son: la Corporación Ganadera Nacional (CGN), la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur), el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera (Fonecafé), la Promotora de Comercio Exterior (Procomer), la Junta Promotora de Turismo de la Ciudad de Puntarenas (JPTCP), la Oficina Ejecutora del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (OEPTGP) y el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (Pima).
Una dificultad más que emerge del estudio es que los ministerios mismos topan con que algunas de sus dependencias son más grandes que ellos.
Destaca el caso del Servicio Nacional de Salud Animal (Senasa) el cual ejecutó, en el 2020, ¢15.281 millones, más del doble que lo disponible para el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y 1,7 veces del Micitt (Ministerio de Ciencia Tecnología y Telecomunicaciones).
Jiménez, quien es economista, explicó que el objetivo de este estudio es “pintar” el panorama de la institucionalidad que tiene el desarrollo productivo.
“No buscamos hacer una recomendación específica sobre cómo debe ser el rediseño del Estado, sino que se enfoca más en entender los atributos y las características de este ecosistema institucional y que esto pueda ser uno de los insumos que se utilice para una reforma que se quiera implementar en esta materia”, explicó.
Otras perspectivas
En un estudio realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), del 2015, sobre la gobernanza de Costa Rica, se plantea que la fragmentación del sector público y las limitadas capacidades a nivel técnico y estratégico dificultan la toma de decisiones y reducen la eficacia de la planificación desde el “Centro de Gobierno”.
Esos “Centros de Gobierno”, según la OCDE, son entidades encargadas de coordinar de manera estratégica con las diferentes instancias gubernamentales para alcanzar los objetivos planteados.
Sin embargo, una excesiva centralización en el Ejecutivo puede dar origen a una excesiva influencia de los intereses político-partidarios de corto plazo en el diseño y ejecución de políticas de desarrollo productivo.
Ricardo Monge, presidente de la Academia de Centroamérica, comentó que claramente la forma de organización para impulsar el desarrollo productivo es inapropiada y prueba de ello es que el sector productivo del régimen definitivo (85% de toda la producción nacional) no crece como sería deseable.
Para Monge, hay varios problemas a resolver: la coordinación interinstitucional no existe, así como tampoco el monitoreo ni la evaluación de las políticas de desarrollo productivo.
“No sabemos qué funciona y qué no. Falta un Consejo Nacional de Productividad y Competitividad como en otros países de la OCDE, el cual está en un proyecto de ley en la Asamblea Legislativa bajo el expediente número 22.614”, indicó Monge.
En el documento Cadenas Globales de Valor, Encadenamientos Productivos y Derrames de Productividad en Costa Rica. Ciencias de la Vida y Servicios Corporativos de Alta Tecnología, de Monge y Luis Rivera, se detalla que este Consejo permitiría definir la estrategia de encadenamientos y derrames de productividad, señalaría la hoja de ruta a seguir por las diferentes instituciones públicas y otros actores, e igualmente serviría como mecanismo de coordinación de los esfuerzos entre todas estas instancias.
“En la experiencia de países exitosos como Finlandia, Eslovenia, Irlanda, Chile y Perú, entre otros, la creación de instancias gubernamentales de alto nivel es un elemento destacable para articular e impulsar de mejor forma las políticas públicas relacionadas con la productividad, en especial la innovación y el desarrollo del talento humano”, indica el documento.
Se le consultó a Pamela Jiménez sobre este proyecto de ley, pero indicó que en general no dan criterios sobre proyectos de ley.
Lo que sí es claro, dijo, es que la experiencia internacional en esta materia ya está bastante avanzada, hay distintas experiencias y no significa que se tiene que tomar exactamente lo mismo que hizo otro país, sino que hay que tropicalizarlo.
Se consultó también el criterio del Ministerio de Planificación y Política Económica, que es la instancia encargada de formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar las estrategias y prioridades del Gobierno, pero no se obtuvo respuesta al cierre de esta información.
