San José.
Desde Otilio Ulate hasta José María Figueres Olsen, 12 gobiernos utilizaron los presupuestos nacionales para aprobar impuestos, exoneraciones, reformas a instituciones públicas y otras normas que debían tramitarse como leyes ordinarias en la Asamblea Legislativa.
Se trata de 1.297 "goles" a la Asamblea, que permitieron a los gobiernos aprovechar los trámites expeditos y beneficios de la discusión presupuestaria para aprobar disposiciones que, normalmente, habrían requerido de más discusión, trámites y votos.
Las normas (representadas especialmente por 683 mandatos a instituciones públicas y 452 modificaciones a estructuras fiscales) se aprobaron entre 1949 y 1998. A pesar de eso, más de un tercio siguen técnicamente vigentes. (Vea infográfico)
Así lo destaca un estudio de la Unidad de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa y del Estado de la Nación, emitido este año, que revisó todos los presupuestos nacionales en la búsqueda de "normas atípicas", es decir, normas de naturaleza no presupuestaria que se incluyen en este proyecto de ley que se tramita cada año.
Este tipo de normas serían declaradas como inconstitucionales, según jurisprudencia de la Sala Constitucional (Sala IV).
Contra las reglas del juego.
Entre las centenas de normas creadas por los gobiernos entre 1949 y 1998, destaca la inclusión de 20 impuestos, 46 modificaciones o derogatorias de tributos y 379 exoneraciones.
Por ejemplo, entre los impuestos creados, destaca la facultación a Hacienda y el Ministerio de Obras Públicas para fijar una tasa a "toda mercancía que sea movilizada en muelles de países vecinos, con destino a Costa Rica" (aprobada en 1983 y aún vigente técnicamente).
Resalta también un impuesto de un 3% sobre el valor aduanero "de las mercancías importadas" (aprobada en 1984 y hoy inconstitucional), y un tributo de "un 8% del valor de los pasajes vendidos en Costa Rica para cualquier clase de viajes internacionales" (de 1985, hoy inconstitucional).
Se crearon también reformas al empleo público, como aumentos salariales (la primera administración Arias Sánchez, por ejemplo, aumentó en un 30% los salarios base de los pilotos del Ministerio de Seguridad), ajustes a pensiones (de sacerdotes, viudas de exmandatarios o exmiembros de Supremos Poderes), entre otros.
Inclusive, se formaron instituciones públicas por la vía presupuestaria: la Comisión Nacional de Alimentos (1982) y la Sociedad de Socorro Mutuo (1984), entre otras.
"Fueron completas estafas al procedimiento legislativo", valora el excontralor y abogado constitucionalista Alex Solís. "Son refugios que se utilizaron para evitar el procedimiento legislativo ordinario", señaló.
De estas 1.297 "normas atípicas" unas 270 han sido declaradas inconstitucionales, derogadas o vetadas. Sin embargo, el Estado de la Nación valora que las restantes 1.027 no han tenido ningún tipo de declaratoria que las afecte. Entre estas últimas, 440 de ellas (34%) están técnicamente vigentes al día de hoy.
¿Por qué acudir al Presupuesto?
¿Por qué los gobiernos prefirieron incluir estas disposiciones en el Presupuesto Nacional? Una hipótesis es que las administraciones necesitaban contar con más votos para aprobar las reformas que "camuflaron", que para aprobar los presupuestos.
Dependiendo de cuántos diputados estén presentes en el plenario, se puede requerir de un mínimo de entre 20 y 29 votos para aprobar un presupuesto. Sin embargo, algunas de estas normas habrían requerido del apoyo mínimo de 38 diputados, es decir, pretendieron "saltarse" el requisito constitucional de la votación de los legisladores.
En concreto, 56% de las disposiciones que están técnicamente vigentes debían haber recibido el voto positivo de 38 diputados. Los gobiernos también pudieron saltarse otros procedimientos: 35% de las normas atípicas vigentes requería de consultas a entidades públicas.
La investigadora Hannia Vega, autora del estudio y quien labora para la Asamblea Legislativa, señaló otra posible explicación: la ausencia de un procedimiento de vía rápida de discusión en la Asamblea. "El presupuesto tiene como característica: la vía rápida. Es un elemento que, algunos han afirmado, servía también como motivación" apunta.
El constitucionalista Alex Solís coincide con la investigadora, pero destaca que también la falta de una Sala Constitucional pudo motivar el comportamiento de los gobiernos.
En realidad, después de 1989 (año de creación de la Sala) la tendencia a incluir normas atípicas disminuyó paulatinamente hasta extinguirse en 1998. Desde entonces, el Estado de la Nación no ha logrado encontrar más disposiciones similares.
Las que siguen vigentes.
El Estado de la Nación estima que un 34% de estas 1.297 normas siguen vigentes en este momento, al no haber sido afectadas por ninguna entidad. Sin embargo, que estén técnicamente vigentes no quiere decir que se sigan aplicando.
El viceministro de Hacienda, Fernando Rodríguez, no descarta que algunas de estas normas sigan subsistiendo. Empero, en un país que roza ya las 10.000 leyes, no es improbable que se hayan visto modificadas por normativas más recientes.
"Hace mucho que este tipo de normas no se incorporan en el Presupuesto. La Sala IV casi todos los años revisa el presupuesto. Las que están, subsisten, son viejas, y hay que esperar a ver cuál es la evolución de estas normas: nosotros no podemos alegar que son inconstitucionales hasta que una sentencia judicial nos lo diga", manifestó.
Un ejemplo de estas disposiciones vigentes que no se aplican al día de hoy es la exoneración del impuesto de la renta que dio el gobierno Arias Sánchez (1986-1990) a Recope. Esa exoneración no ha sido declarada inconstitucional, ni vetada, ni derogada, pero la legislación posterior volvió a sujetar a Recope al pago de ese tributo.
Pese a la aparente extinción de este tipo de procedimientos legislativos, el viceministro Rodríguez considera que la limitación a los gobiernos para incluir este tipo de normas en los presupuestos no es, necesariamente, positiva.
"En realidad es una norma común en otras latitudes (...) Yo creo que el hecho de que estas normas se eliminaran le dio más rigidez a la política fiscal. Pero son sentencias y formas de concebir la ley de parte de la Sala, y –evidentemente– nos vamos a apegar a ellas", resaltó.