Procomer, Comex y Cinde publicaron el informe Balance de las zonas francas: beneficio neto del régimen para Costa Rica 2014-2018, el cual permite evaluar el positivo aporte generado por la promoción de inversiones y de exportaciones a nuestro país.
Los datos son de gran importancia para la adopción de políticas de estímulo para la producción, que deben sustentarse en la realidad, para lo cual es indispensable contar con mediciones adecuadas.
El reporte, que abarca el período 2014-2018, facilita información sobre los empleos, producción, exportaciones y estímulos a la actividad de otros ámbitos de la economía.
Diferencia la contribución y los costos del sistema entre servicios, agricultura y siete sectores industriales, su distribución entre las siete provincias y, con respecto al empleo, nos brinda sus implicaciones para mujeres y hombres, directos e indirectos, y salarios promedio.
Rendimiento. Los resultados del régimen son muy buenos. En el 2018, las 375 empresas ubicadas en zonas francas produjeron la mitad (51 %) de las exportaciones del país, con un fuerte crecimiento, pues en el 2014 representaron un 40 %.
Cierto, esa preponderancia se debe en buena medida al bajo crecimiento de las exportaciones del régimen definitivo, que solo aumentaron un promedio anual del 0,3 % en ese período, mientras las exportaciones desde zonas francas crecieron un 12 % anual.
Dicho incremento se origina especialmente en servicios y equipos médicos. Sin ese inmenso componente, ¿cuál habría sido el resultado de nuestra economía en esos años?
En empleo, el régimen de zonas francas también ha compensado parcialmente la desaceleración de nuestra economía. Los empleos creados crecieron un 10 % anual durante ese período, lo que significó 6 de cada 10 nuevos puestos de trabajo en el sector privado formal.
Servicios e implementos médicos son las áreas donde surge la mayor parte de ese empleo (59 % y 19 %, respectivamente). Además, las mujeres ocupan el 42 % de los puestos de trabajo, una mayor proporción al 38 % del promedio nacional.
Los salarios promedio pagados en zonas francas son superiores a los nacionales, lo que, en parte, se debe a una mejor capacitación de los trabajadores, remuneraciones que han crecido de un 11,5 % en el 2014 a un 17 % o más en el 2018.
Es relevante la magnitud de las compras hechas por las empresas dentro de la zona libre al resto de la economía costarricense.
En este período, oscilaron entre un 44 % y un 47 % de las compras totales de bienes y servicios de esas empresas. Mucho se ha avanzado desde que a finales del siglo XX iniciamos un programa con el BID para propiciar estos encadenamientos.
Contribución absoluta. El informe suma esas compras a otros pagos brutos del régimen de zonas francas (salarios, impuestos, contribuciones a la seguridad social, impuesto sobre la renta a salarios pagados, impuestos sobre compras locales y otros gastos directos) y lo denomina contribución absoluta.
La contribución absoluta suma el valor bruto de bienes y servicios en cada etapa del proceso productivo, por lo que se consideran repetidamente. Por ejemplo, si se aplicara a un arroz con pollo en un restaurante, mediría el valor del alimento para los pollos, el valor de los pollos, el valor de los insumos para producir el arroz, el valor de su transporte, el valor del arroz y el precio del arroz en el menú.
El producto interno bruto (PIB) mide solo el valor agregado al precio final de los bienes en cada etapa del proceso productivo, por lo cual equivale al precio del arroz con pollo en el menú. Por eso, PIB y contribución absoluta no son comparables, y es un error relacionarlos para ponderar la magnitud del aporte de las zonas francas.
El estudio incluye también una estimación del beneficio neto del país (BNP) definido como “el beneficio al país generado por las empresas del régimen de zonas francas, menos los costos asociados a la administración del régimen y la inversión para la gestión de atracción de inversión extranjera directa”.
Debe, por consiguiente, considerarse el aporte dado al valor agregado nacional por la existencia del régimen especial, neto del valor agregado que se habría producido en el país con los factores de producción nacionales usados por ese régimen.
Este concepto sí es comparable con el PIB para determinar su magnitud. En el 2018, el BNP representó un 3,1 % del PIB, cifra muy considerable, pero que no es el 7,9 % que se reporta con respecto a la contribución absoluta.
El BNP en cada año del 2014 al 2018 duplica, cuando menos, el valor de las exoneraciones concedidas en las zonas francas y llega hasta a triplicarlo.
El 16 de setiembre del 2016 publiqué en El Financiero el artículo “Zonas francas: grandes beneficios y un mal cálculo”, donde señalé tres errores metodológicos en que incurrió el anterior informe, para el período 2011-2015. Allí expliqué: “Al calcular el aporte del régimen de zona franca en relación con el empleo directo, acierta en tomar el mayor valor de los salarios pagados en las empresas en ese régimen con relación al resto de la economía, pero falla al no comparar con trabajadores de similar nivel educativo o capacitación. Y esto lleva a exagerar el aporte del régimen. En las zonas francas trabajan personas que, en promedio, tienen mayor nivel educativo, lo que ocurre sobre todo en servicios como lo refleja el propio estudio. Eso determina un salario mayor por ese concepto y no solo por trabajar en la zona”.
Otros dos errores son más serios: se toma como aporte al BNP el total del valor de las compras a empresas nacionales y el pago total a los trabajadores indirectos.
En el primer caso, debió tomarse como aporte el diferencial entre el valor de esas compras que se da por la existencia del régimen y el que se habría dado si ese régimen no existiera.
Tomar el total equivale a suponer que, si no hubiese existido el régimen, el trabajo, el capital y los recursos destinados a producir esos bienes no se habrían necesitado y que los trabajadores indirectos habrían estado desempleados.
El segundo error es peor, pues el valor de esos salarios indirectos —que en todo caso solo deberían tomarse por el monto adicional creado por la existencia del régimen— ya está incluido en el valor de las compras nacionales. En esta ocasión, se atienden esos problemas.
Otras revelaciones. Con respecto a los salarios pagados por las empresas ubicadas en esas zonas, “se identificó un grupo del sector de servicios en la economía nacional, con características similares a las que poseen las empresas de servicios del régimen de zonas francas, de modo que la comparación de los salarios se base, en la medida de lo posible, en empresas con perfiles de trabajadores comparables”.
Además, “se excluyó de la cuantificación de beneficios la variable de salarios y cargas sociales del empleo indirecto, pues al incluir las compras locales existe la posibilidad de que dicho monto refleje parcialmente los salarios del empleo indirecto que genera el régimen de zonas francas”, con lo que se eliminó el tercero de esos errores.
Acerca de la inclusión en el BNP de las compras a empresas locales, no se tomó su precio total, sino una estimación del aumento en su valor por la existencia del régimen.
Con estas correcciones, el BNP bajó de $3.179 millones en el 2015, según el informe del 2016, a $1.539 millones, que sigue siendo un aporte de mucho peso. Además, debe tomarse en cuenta que esa medición no considera las externalidades positivas que las zonas francas brindan por la aplicación de las mejores prácticas gerenciales y tecnológicas, por la capacitación de su personal y por la transferencia de conocimientos a proveedores locales.
Este estudio es valioso para evaluar las políticas públicas de promoción de inversiones y de exportaciones.
El autor es expresidente de la República.