La decisión de la presidenta Laura Fernández de archivar el ingreso de Costa Rica al Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP) cerró abruptamente un proceso de cuatro años y una negociación con 12 economías que suman cerca del 14% del producto mundial.
Algunos festejaron, muchos se sorprendieron y pocos se lamentaron. El mismo proyecto político que solicitó el ingreso en 2022 y celebró el cierre de las negociaciones en mayo decidió abandonarlo en octubre. ¿Qué explica semejante cambio?
La respuesta está en la economía política, que estudia cómo los intereses, el poder y las instituciones condicionan las decisiones económicas, y viceversa. Mancur Olson explicó en La lógica de la acción colectiva por qué la política comercial tiende a la protección. Las pérdidas potenciales de la apertura se concentran en pocos productores, con fuertes incentivos para organizarse. Las ganancias se reparten entre miles de consumidores y empresas, y cada uno espera que otros asuman el costo de defender el acuerdo, el clásico dilema del free rider.
Además, los riesgos de la competencia se perciben de inmediato y las oportunidades tardan en materializarse. Los posibles perdedores se organizan y se manifiestan, mientras que los que ganan se quedan en la casa.
Costa Rica conoce bien estas tensiones. El CAFTA-DR dominó la elección de 2006 y se aprobó por un margen estrecho en el referendo de 2007, gracias a una coalición visible de exportadores, empresarios y figuras públicas. Aquella apertura transformó nuestra estructura productiva. Hoy, el contexto es otro. El proteccionismo gana terreno, incluso en Estados Unidos, cuyos nuevos aranceles alcanzaron a socios con tratados vigentes, entre ellos Costa Rica.
El CPTPP ilustra bien esa lógica. Costa Rica ya tenía tratados con seis de sus 12 miembros: Canadá, Chile, México, Perú, el Reino Unido y Singapur. En 2025 exportamos al bloque US$1.850 millones, cerca del 8% de nuestras ventas externas de bienes, y el 57% se dirigió a socios con tratado. Los mercados nuevos recibieron US$794 millones, el 3,5% de nuestras exportaciones, y el 88% de esas ventas, principalmente dispositivos médicos y semiconductores, ya entraba sin aranceles. El nuevo acceso a mercados fruto del acuerdo era limitado.
El CPTPP ofrecía, aun así, un potencial por considerar. La eliminación de los aranceles de entre 12% y 45% que Japón, Malasia y Vietnam aplican a frutas, jugos y preparaciones alimentarias abría espacio a nuevas exportaciones agrícolas, cuyo aprovechamiento dependería de superar la distancia y de ganar escala y eficiencia logística. Comex estimó un aumento acumulado del PIB de entre 0,3% y 0,9%. El mayor valor del acuerdo estaba en sus reglas comunes, la acumulación de origen, la diversificación del riesgo geopolítico y el acceso preferencial a Japón, la única economía del G7 pendiente en nuestra red de tratados.
Con beneficios modestos, intangibles y de largo plazo, el sector empresarial tuvo pocos incentivos para movilizarse. Las empresas de dispositivos médicos, principales exportadoras al bloque, ya contaban con acceso libre de aranceles y con los beneficios del régimen de zona franca. Las cámaras exportadoras y de comercio respaldaron el acuerdo con una intensidad mucho menor a la que mostraron en el CAFTA-DR.
Las organizaciones agropecuarias, en cambio, sí se movilizaron. Lecheros, arroceros, cafetaleros y horticultores temían la competencia de Nueva Zelanda, Australia, Malasia y Vietnam, así como nuevas concesiones a los socios con tratados vigentes. Hasta los piñeros, líderes mundiales en exportación, se sumaron a la oposición en solidaridad con el resto del sector.
Sus inquietudes merecen atención: para productores con costos elevados y limitaciones de escala, una mayor competencia puede exigir ajustes importantes.
Tenían, además, un antecedente reciente. Como en la fábula de Pedro y el lobo, el lobo finalmente llegó. Desde enero de 2025, los lácteos estadounidenses ingresan libres de aranceles al amparo del CAFTA-DR, y las importaciones de quesos han aumentado significativamente. Sin embargo, esa apertura se conocía desde hacía casi dos décadas, un periodo que pudo aprovecharse mejor para elevar la productividad y reducir costos, con políticas públicas que acompañaran a los productores. La desgravación ofrece tiempo para prepararse, pero no garantiza la adaptación. Y, como dice el refrán, no hay plazo que no se cumpla.
Por eso las condiciones agrícolas eran centrales en la negociación. Según Comex, el azúcar, la papa, la cebolla y el pangasio quedaron fuera de la desgravación. Los lácteos recibieron plazos ampliados con contingentes limitados y quedaron excluidos de la negociación con México, para evitar la triangulación de leche neozelandesa. Estas condiciones ofrecían instrumentos para administrar los riesgos.
¿Por qué esas protecciones no bastaron para obtener respaldo interno? Robert Putnam describió en 1988 las negociaciones internacionales como un juego de dos niveles: uno con las contrapartes externas y otro doméstico, donde el acuerdo necesita aceptación política y social.
Comex conocía bien ese doble juego. En 2002, mientras Costa Rica esperaba la ratificación del tratado con Canadá y se preparaba para negociar el CAFTA-DR, me enviaron a negociar con paperos y horticultores de la zona alta de Cartago. Con la mediación de la Iglesia católica y el apoyo del sector público agropecuario, encontramos algunas soluciones a sus preocupaciones. El sacerdote que facilitó aquellas conversaciones terminó celebrando mi matrimonio, pero esa es otra historia.
En el CPTPP, la mesa doméstica resultó más difícil. Comex desempeñó un trabajo técnico sólido, con 156 reuniones con organizaciones productivas y 31 presentaciones técnicas. Aun así, los opositores cuestionaron la transparencia, la naturaleza de la adhesión y su participación en el proceso.
Sobre lo primero, los compromisos específicos de Costa Rica se publicarían después de la firma, conforme a la práctica seguida en negociaciones anteriores. Sobre lo segundo, incorporarse a un bloque supone aceptar sus reglas generales, como ocurrió con el ingreso al GATT en 1990, pero Costa Rica negoció las condiciones de acceso a mercados con cada uno de los 12 miembros.
Finalmente, la ausencia de productores en las negociaciones oficiales no constituía una anomalía; los gobiernos negocian y los sectores productivos participan mediante consultas. Así ha funcionado la política comercial costarricense desde el primer tratado de libre comercio con México, pasando por el CAFTA-DR, hasta el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. La experiencia de Cartago en 2002 ilustra precisamente esa práctica.
Sin embargo, cumplir los procedimientos no garantiza generar confianza. Presentar el Punto de Enlace Permanente, un mecanismo de comunicación por correo electrónico, como prueba de transparencia pudo transmitir una imagen distante frente a productores que esperaban una interlocución más cercana.
Es fácil, claro, hacer de entrenador con el periódico del lunes, como cuando empata Saprissa. Y construir una coalición política nunca fue tarea exclusiva de Comex. Requería liderazgo presidencial, coordinación con el Ministerio de Agricultura, diálogo con los gremios y una participación más activa de los sectores favorables. Comex negocia y explica, pero el respaldo político corresponde al presidente.
Ese respaldo fue lo que cambió. El calendario electoral ayuda a entender. Una veintena de concejos municipales se había pronunciado contra el tratado de cara a las elecciones de febrero de 2028, y con un mercado laboral que genera poco empleo, respaldar a las comunidades agrícolas rinde beneficios políticos inmediatos mayores que defender oportunidades futuras. La lógica económica no cambió; lo que cambió fue la disposición del gobierno a asumir el costo político de defender el acuerdo.
Archivar el acuerdo plantea también un problema de credibilidad. Doce gobiernos acompañaron un proceso que Costa Rica solicitó y llevó hasta su etapa final, y Japón había preferido profundizar la relación mediante el CPTPP antes que explorar una negociación bilateral. Nuestras futuras contrapartes recordarán este antecedente.
Entretanto, los problemas de competitividad agrícola siguen presentes, con o sin tratado. Reducir costos, elevar la productividad, mejorar la logística y adoptar tecnología exigen políticas sostenidas, de las que he hablado en anteriores artículos. La lección trasciende el Transpacífico.
La apertura genera oportunidades, pero exige administrar sus costos y construir apoyos internos, una tarea compartida por el Gobierno, los sectores productivos y quienes se benefician del comercio. Queda, además, el desafío de preservar la institucionalidad de Comex, construida durante décadas de rigor técnico y credibilidad internacional.
victor.umana@incae.edu
Víctor Umaña Vargas es economista.