Una reforma para la estabilidad financiera y proteger a los ahorrantes

En este mes, el recién creado Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) recibió sus primeros aportes de los bancos y otros intermediarios financieros. Este acontecimiento constituye un hito en la historia financiera de nuestro país.

La banca moderna, en Costa Rica y el mundo, está basada en un sistema de reserva fraccional: los intermediarios financieros reciben depósitos del público, mantienen una fracción relativamente baja de esos recursos en forma de reservas en el Banco Central (el «encaje») y otros activos líquidos y prestan el resto, típicamente a plazos más largos que los depósitos que reciben.

Así, los bancos no pueden enfrentar el retiro simultáneo de una proporción alta o de la totalidad de los depósitos que toman. En condiciones normales, solo una parte pequeña de los depósitos de una entidad es retirada en cada momento, y suele ser reemplazada por otros depósitos. Sin embargo, cuando los ahorrantes pierden confianza en uno o varios intermediarios financieros, sea por motivos fundados o hasta por falsos rumores, podrían acudir en masa a retirar sus depósitos: es lo que se denomina una «corrida bancaria».

Ello somete a la entidad, y potencialmente a todo el sistema financiero, a una situación de iliquidez temporal, que, de no resolverse satisfactoriamente, podría llevar al cierre de la entidad y hasta al colapso del sistema financiero, con pérdidas para los ahorrantes y efectos muy adversos sobre la actividad económica y el bienestar.

Para reducir la probabilidad de estas corridas y, en general, de las crisis financieras, los países deben instituir una red de seguridad financiera, entendida como una sucesión de líneas de defensa con miras a proteger los ahorros del público.

Así, la primera línea de defensa está constituida por la regulación y supervisión financieras, necesarias para asegurar que las entidades financieras mantengan niveles mínimos de solidez y ajusten sus prácticas de gobierno corporativo y de gestión de activos y pasivos a los mejores estándares internacionales.

En la segunda línea se encuentra la función de la banca central de servir como prestamista de última instancia cuando entidades financieras solventes afronten problemas temporales de liquidez.

La tercera línea está constituida por el proceso de resolución bancaria, que es fundamental para permitir una ágil y eficiente disposición de los activos de entidades con problemas de solvencia, de modo que no se destruya innecesariamente el valor de los activos en perjuicio de los ahorrantes. Y, en cuarto lugar, se encuentra el seguro o garantía de los depósitos.

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La garantía de los depósitos protege, hasta un límite dado, los ahorros del público en caso de que la entidad en la que tienen sus depósitos haya sido sujeta a un proceso de resolución y liquidación. Además, el seguro de depósitos cumple un papel esencial para fortalecer la estabilidad financiera: el de reducir la probabilidad de corridas bancarias.

Si los ahorrantes saben que sus recursos están respaldados por un seguro o garantía, es menos probable que sucumban a pánicos y corran en masa a retirar sus depósitos.

Este pilar esencial de la red de seguridad financiera estaba ausente en nuestro país. Si bien por disposición de la ley existía una garantía explícita del Estado sobre los depósitos en los bancos estatales, carecía de contenido económico y no protegía a los demás depositantes.

Durante décadas, diferentes organismos internacionales aconsejaron la introducción de un fondo de garantía de depósitos. Con base en recomendaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Central de Costa Rica (BCCR) y la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) elaboraron en el 2010 un proyecto de ley, que se incluyó en la corriente legislativa, pero no avanzó.

La adopción de un fondo de garantía de depósitos pasó a formar parte de la agenda de acceso de nuestro país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Hacia finales del año 2016, se creó un equipo interdisciplinario con representantes del BCCR y la Sugef, liderado a partir de agosto del 2018 por la presidencia del BCCR. El equipo tomó como base las recomendaciones del FMI y de la OCDE, y elaboró un proyecto de ley actualizado, que se coordinó y consultó activamente con especialistas, la industria financiera y otros actores.

El proyecto se presentó a la Asamblea Legislativa en noviembre del 2019 y se aprobó en febrero del 2020, como «Ley de creación del fondo de garantía de depósitos y de mecanismos de resolución de los intermediarios financieros», Ley 9816.

La Ley 9816 asigna al Banco Central la administración del FGD y al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) la emisión de su reglamentación técnica. El FGD tendrá patrimonio propio, aportado mediante contribuciones trimestrales por las entidades obligadas.

La cobertura de depósitos es de ¢6 millones por persona por entidad, con lo cual se garantizan los ahorros del 96 % del total de los depositantes en el país. Aunque el Fondo se va a ir nutriendo gradualmente con los aportes de las entidades, la ley dispuso un mecanismo novedoso para asegurar la cobertura de depósitos desde el principio: el respaldo de la garantía con los recursos del encaje mínimo legal (que, en caso de ser utilizados para ese fin, deberán ser restituidos en el plazo de ley por las entidades al Banco Central).

La creación del FGD trae beneficios directos para la estabilidad macroeconómica. En primer lugar, la Ley 9816 respeta y deja intacta la garantía estatal sobre los depósitos en bancos del Estado, pero extiende una garantía a los depositantes en otros intermediarios financieros supervisados (bancos privados, cooperativas, financieras) y reduce así la probabilidad de corridas.

En segundo lugar, al obligar a los bancos estatales a contribuir, reduce una asimetría de trato, es decir, nivela la cancha, en beneficio de la competencia. Y, finalmente, al darle contenido económico a la garantía estatal, reduce la enorme contingencia fiscal que esa garantía representa y que en Costa Rica ya se materializó en el pasado, con el cierre del Banco Anglo Costarricense en 1994.

Además de crear el FGD, la Ley 9816 moderniza el marco de resolución bancaria. En la normativa anterior, la única forma de resolución autorizada era la intervención, que es un proceso lento y oneroso y provoca deterioro del valor de los activos.

La nueva ley amplía las opciones, al permitir la regularización de la entidad o su resolución por distintos mecanismos, tales como la venta de activos, la transferencia de activos y pasivos a un vehículo de propósito especial o la creación de una entidad puente, y cualquier otro que el Conassif considere pertinente.

Con esta importante reforma, y otras que se dieron en el 2019 para el acceso a la OCDE, nuestro país ha dado un paso fundamental para afianzar la estabilidad financiera y la protección de los ahorrantes, principalmente los pequeños. Es una reforma que merece celebrarse.

El autor es presidente del Banco Central.