El 17 de diciembre del 2019, cuando el gobierno decretó el aumento salarial del 2020 para el sector público, consistente en ¢7.500 adicionales para la mayoría de funcionarios y ¢9.000 para los que tengan salarios base inferiores a ¢300.000, echó a andar una comedia de equívocos que develó contradicciones internas y puso en duda la sinceridad del compromiso con el ahorro.

El 24 de marzo, en el momento en que comenzó a golpear la pandemia del coronavirus, la ministra de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), Pilar Garrido, anunció la suspensión del aumento salarial para los 125.000 funcionarios del Gobierno Central con el fin de redirigir los ¢14.000 millones ahorrados a la atención de la emergencia. Ese día, mediante un comunicado de prensa, el presidente Carlos Alvarado confirmó la decisión y dijo que la suspensión del aumento salarial sería temporal.

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La Casa Presidencial añadió que el Ministerio de Hacienda se vio obligado a hacer gestiones, mediante la Tesorería Nacional, para detener el pago que ya estaba cargado en la planilla del Gobierno Central. La suspensión del aumento se vería “reflejada en el pago de la segunda quincena de marzo y correspondía a los meses de enero, febrero y marzo”.

Exactamente dos semanas después, el 8 de abril, el entonces ministro de Hacienda, Rodrigo Chaves, consultó a la Procuraduría General de la República (PGR) si era posible “revocar” el incremento salarial del 2020. Literalmente, preguntó: “¿Es viable jurídicamente revocar el pago del aumento salarial creado mediante el decreto ejecutivo 42121-MTSS-H-MIDEPLÁN, denominado ‘autoriza un aumento general al salario base de todas las categorías del sector público para el año 2020’, el cual actualmente se encuentra suspendido?”.

Según la consulta, el Ministerio de Hacienda consideraba la revocatoria jurídicamente viable, “con fundamento en razones de oportunidad y conveniencia”, por tratarse de un estado de emergencia y necesidad en el que debe primar el interés general sobre el particular.

Curiosamente, Chaves solicitó a la Procuraduría consultar el criterio de los ministerios de la Presidencia, Trabajo y Planificación, como si los jerarcas de esos ministerios no fueran sus compañeros en el gabinete de Carlos Alvarado y el gobierno no compartiera un propósito común.

Más sorprendente todavía es que el 24 de abril Geannina Dinarte y Pilar Garrido, ministras de Trabajo y Planificación, firmaron en conjunto una respuesta contraria al criterio de Hacienda y también al anuncio hecho por la propia Garrido exactamente un mes antes.

“El aumento salarial que decretó el Poder Ejecutivo empezó a regir desde el primer día del año 2020, con lo cual ya este forma parte del patrimonio de las personas servidoras públicas, indistintamente de que su pago se haya hecho efectivo o no; por lo tanto, más bien el Estado ya tiene una deuda con ellas por el tiempo que ha transcurrido desde el 1.° de enero hasta hoy”, afirmaron las jerarcas.

Las ministras agregaron que la obligación no tiene plazo de cumplimiento, sino que el Estado debe honrarla cuando pueda hacerlo.

Para Dinarte y Garrido, el aumento solo podría revocarse en caso de una “grave divergencia”, evidente y manifiesta, no por “simple conveniencia” del Gobierno. Aun en ese caso, dijeron, los trabajadores afectados adquirirían el derecho a ser indemnizados.

El Ministerio de la Presidencia, por su parte, no emitió una opinión propia. Contradictoriamente, se limitó a “allanarse” al criterio jurídico de Hacienda, a la vez que respaldó las manifestaciones de Trabajo y Planificación.

Hacienda envía dos señales distintas

Rodrigo Chaves renunció el 28 de mayo y, al día siguiente, el día 29, la Procuraduría evacuó la consulta de Hacienda mediante el oficio C-202-2020. La PGR indicó a Elian Villegas, nuevo titular de Hacienda, que para dejar sin efecto un decreto se le debe derogar, no revocar, según la normativa vigente en el país, pero aparte de aclarar el punto técnico y señalar que una derogatoria debe cuidarse de no lesionar derechos adquiridos, no se pronunció en concreto sobre la posibilidad de que el decreto de diciembre generara derechos adquiridos.

La figura de revocatoria, se limitó a señalar la Procuraduría, se aplica a otros tipos de actos en el sector público. “El mecanismo para suprimir, por razones de oportunidad y conveniencia, un acto administrativo de alcance general como lo es un decreto, es el de la derogación, siendo improcedente acudir para ello a otras figuras previstas para dejar sin efecto actos concretos, como es el caso de la revocación (...)”, concluyó la PGR.

El procurador Julio César Mesén, quien firmó el criterio, también anotó que los decretos pueden otorgar derechos, los cuales se mantienen incluso si el documento que los originó pierde su validez.

A la semana siguiente, el 3 de junio, el Ministerio de Hacienda informó a todas las instituciones cubiertas por el Presupuesto Nacional que, a raíz de la consulta evacuada por la Procuraduría, el aumento decretado para este año, “aun cuando se encuentra suspendido, forma parte del patrimonio de cada funcionario público, por lo que su pago debe hacerse efectivo”, cosa que la Procuraduría nunca dijo.

Pero Hacienda pidió a las entidades tomar las previsiones necesarias para que, en el presupuesto del 2021, “se consideren los recursos que permitan financiar el incremento por costo de vida del 2020”, respetando el gasto máximo de cada institución.

Añadió que la previsión presupuestaria debe incluirse considerando 24 meses, “con el fin de cubrir lo correspondiente a 12 meses del 2020 y actualizar el 2021”. Así lo expuso una nota del director general de Hacienda, José Luis Araya.

Al conocerse esta noticia, el 8 de junio, el ministro de Hacienda, Elian Villegas, advirtió de que el componente que debe pagarse es el referente a costo de vida, por lo que pidió el departamento Legal del Ministerio revisar todo lo relativo a ese rubro.

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Dos días después, el 10 de junio, pese a que sus compañeras de gabinete habían argumentado que el gobierno ya tenía una deuda con los empleados públicos, Villegas pidió a la Procuraduría “reconsiderar” un criterio que nunca había emitido, pues solo se había referido a la consulta sobre la posibilidad de “revocar” y eso no puede ser reconsiderado porque los decretos se derogan.

En un comunicado de prensa, Villegas afirmó que el primer análisis los obligó a pagar el aumento salarial del 2020, pero luego consideró que el ajuste “no ha sido depositado a los funcionarios públicos, por lo que no se configura como una situación jurídica consolidada al no haber ingresado al patrimonio de estos”. El objetivo de la gestión, según Villegas, es librar al Ejecutivo de tener que gastar ¢23.000 millones.

Interpretación errónea y conflicto interno

La PGR la respondió a Villegas el viernes 12 de junio. La procuradora Silvia Patiño le aclaró al jerarca que su interpretación del criterio C-202-2020 fue errónea, pues en ningún momento se indicó que el decreto de alza salarial no se pudiera dejar sin efecto, sino, simplemente, que la figura para hacerlo es la derogatoria, no la revocatoria.

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Agregó que la Procuraduría realiza análisis jurídicos en términos generales, no específicos, por lo que no puede decir si existen derechos adquiridos en favor de los funcionarios “ni tampoco sustituir al gobierno en la toma de decisiones”.

“Esta determinación no corresponde a la Procuraduría”, enfatizó Patiño.

La procuradora, además, indicó que las posiciones de los jerarcas de Hacienda, Trabajo y Planificación ponen "en evidencia un verdadero conflicto entre los criterios de los distintos órganos del Poder Ejecutivo sobre la forma en que debe manejarse el pago del aumento salarial del sector público para el año 2020, conflicto que no debe ser trasladado a esta Procuraduría, pues es ajeno a nuestra competencia consultiva”.

Reconoce debate interno en gabinete

La ministra de Trabajo reconoció que existió un debate jurídico interno sobre el tema en el gabinete. “El Ministerio de Hacienda plantea una consulta; yo diría que, más que una contradicción, es una consulta exploratoria para poder dirimir esos criterios jurídicos que las tres instituciones habíamos intercambiado, y la Procuraduría pues abre el proceso para darnos audiencia y explorar”.

“Cuando las instituciones tienen debates jurídicos que no se solventan con las perspectivas de las instituciones, es perfectamente razonable que se eleve una solicitud de criterio de la Procuraduría a fin de tener una visión desde otra perspectiva y claramente de poder tener un criterio”, dijo Dinarte.

Insistió en que, desde el principio, el gobierno acordó que la medida sería una suspensión del aumento. “Todos tomamos el acuerdo, la decisión de que efectivamente iba a ser una suspensión en primera instancia. Claramente se entiende la responsabilidad que tiene el Ministerio de Hacienda como tal y eso, por supuesto, ha llevado a que ellos tengan que explorar ese otro escenario a fin de determinar cuáles son las posibles responsabilidades y cuáles son los posibles escenarios”.

Ante la solicitud de reconsideración planteada por el nuevo ministro de Hacienda, la titular de Trabajo dijo que no necesariamente es contradictoria con los criterios previos.

“El argumento es distinto, el que nosotras planteamos es un argumento desde la lógica del derecho, o de los derechos de las personas; y la lógica económica como tal es parte de lo que se pone en la mesa también. Entonces, se tiene que explorar si, desde un principio, casi que la realidad material, entendiendo que no se tienen los recursos, qué pasa en esa circunstancia”, dijo.

Ante consulta de La Nación, Rodrigo Chaves declinó referirse a los hechos.