Costa Rica tomó la decisión de dejar de lado el proyecto de modernización de la carretera San José-San Ramón en el 2013, con una inversión inicial de unos $524 millones y un contrato de 30 años plazo (incluidos dos años y medio de construcción).
El proyecto de concesión se canceló luego de fuertes protestas populares y de la oposición de algunos grupos políticos cuya exigencia era que se consideraran más carriles (al menos dos por sentido) y una menor tarifa. Es interesante pero ninguno de los reclamos se relacionaba con el hecho de haber elegido el modelo de concesión como forma de financiar y gestionar la vía.
El principal argumento para descartar el esquema de concesión fue la promesa de un fideicomiso gestionado por la banca pública, el cual ejecutaría un proyecto de mayor alcance, con una menor tarifa para los usuarios, sin la necesidad de participación de una empresa concesionaria y sin que el Estado aportara recursos o garantías adicionales más allá del derecho a recaudar el peaje. Sin embargo, han pasado más de cuatro años y seguimos sin ver la luz. En este sentido, vale preguntarse si es financieramente viable este esquema de fideicomiso y qué condiciones se requerirían para lograr financiar la obra.
¿Quién sustituye al concesionario? En proyectos de concesión de obra pública, el concesionario es la empresa a cuyo cargo queda financiar, diseñar, construir, operar y mantener el plan, mientras el Estado permanece como propietario de la carretera.
La empresa concesionaria, en su papel de accionista, aporta el capital de riesgo ( equity ), el cual típicamente corresponde a un 20% o 40% de la inversión inicial, y asume a su vez los principales riesgos (atrasos, sobrecostos, etc.) que puedan materializarse durante toda la vida del contrato (30 años en el caso de San José-San Ramón). Asimismo, el concesionario es el encargado de conducir la gestión del proyecto y de enfrentar las obligaciones que exigen los bancos o inversionistas financiadores del restante 60% u 80% de la inversión inicial.
Ahora bien, al dejarse de lado el modelo de concesión, ¿quién asume ese rol? Sin duda alguna deberá ser el Estado como fideicomitente, pues es peligroso pensar que el Banco de Costa Rica en su calidad de fiduciario invertirá recursos de sus ahorrantes en capital de riesgo.
Tal como lo expone el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea en su artículo Understanding the Challenges for Infrastructure Finance, los inversionistas equity son relativamente escasos, pues, además de poseer amplia capacidad técnica y experiencia en el sector, cuentan con un elevado apetito de riesgo porque son ellos quienes asumen la responsabilidad financiera ante los eventos que puedan presentarse durante los años del contrato.
Está claro que este no es el papel de un banco comercial. ¿Creen que sería factible sacar a APM Terminals del proyecto de Moín y pedirle a un banco gestionarlo y asumir los riesgos? Evidentemente, no. Y es ahí precisamente donde algunos han desvirtuado el alcance de la figura del fideicomiso. ¿Qué posición tiene sobre esto la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef)?
¿Quién pone el dinero? En un esquema de fideicomiso como el de la carretera San José-San Ramón, el Estado debería asumir el rol de equity. Esto implicaría que, además de ser responsable por los riesgos, deberá aportar inicialmente entre $100 millones y $200 millones (20% o 40% suponiendo $500 millones de inversión inicial), acción que sin duda implica un elevado costo de oportunidad. Sin embargo, algunos insisten en la posibilidad de hacer “chocolate sin cacao” y desarrollar un proyecto donde nadie debe aportar el capital de riesgo.
Por su parte, si el Estado brindara una garantía a la totalidad del proyecto, estaríamos en un escenario similar a una emisión de deuda pública.
¿Y el dinero de las pensiones? De acuerdo con datos de la firma Preqin en su informe Investor Outlook: Alternative Assets y de la OCDE en su Annual Survey of Large Pension Funds and Public Pension Reserve Funds, la exposición a proyectos de infraestructura es muy limitada en fondos de pensión y compañías de seguros, con cifras que rondan un 3,5% de sus portafolios. Asimismo, es importante recordar que este tipo de inversionistas buscarán, como los bancos, una posición pasiva; es decir, sin tomar decisiones ni riesgos mayores en el día a día del proyecto. Y, además, analizarán cuidadosamente la estructura de negocio que se les presente.
¿Y la titularización? De nuevo, si bien son todos instrumentos valiosos, no confundamos el alcance de cada uno de ellos. En esquemas de titularización como los desarrollados por el ICE, el inversionista no asume riesgos del proyecto, le interesa la capacidad de la institución de generar los flujos que sustentan el esquema financiero. Esto, sin duda, no encaja en el modelo actual de San José-San Ramón.
¿Qué hacemos con San José-San Ramón? Tenemos tres caminos posibles: 1) mantener el modelo de fideicomiso actual realizando el Estado los aportes necesarios y asumiendo los riesgos respectivos (¿cuál es el impacto sobre las finanzas públicas?), 2) emitir deuda pública para financiar el proyecto completo y dejar al fiduciario como administrador de los recursos y recaudador del peaje o 3) licitar una nueva concesión sabiendo que para atraer oferentes a un proyecto tan politizado será necesario reposicionarnos internacionalmente y brindar algunas garantías que den confianza.
Estos escenarios no son los óptimos en condiciones normales, pero es lo único viable dadas las señales negativas que hemos estado enviando a la industria local e internacional en torno a figuras de inversión privada en obra pública.
Costa Rica necesita despertar y dejar de vivir aislada de la realidad mundial. Dejemos de lado los sesgos ideológicos y demos paso a la técnica y las mejores prácticas internacionales. Asimismo, los fiduciarios deben comprender que son un actor vital en proyectos de concesión, pero no son un sustituto de la figura. Dialoguemos y actuemos, Costa Rica merece mucho más.
El autor es economista, especialista en Infraestructura.