Por medio del uso de trucos contables e interpretaciones legales caprichosas, el mandato constitucional de invertir un 8% del PIB en educación se ha convertido en una mera excusa para aumentar el gasto público. Gastar se ha convertido en un fin en sí mismo, y no un medio para mejorar la calidad de la educación y promover la inclusión y la movilidad social.
Hace unas semanas se conoció la negociación del Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) para el 2017. Casi escondido en las noticias venía un pequeño detalle que este comentarista no había notado en el pasado: cuando las universidades públicas y el gobierno nos dicen que el aporte estatal al FEES no alcanza el 1,5% del PIB, nos mienten.
El Estado costarricense destinará al FEES la suma de ¢478.570 millones el próximo año, un aumento del 8,6% a pesar de que la inflación se estima entre un 2% y un 3%. Esta cifra representa el 1,423% del PIB, idéntico porcentaje al del 2016. El FEES, recordemos, cubre únicamente a las cuatro universidades tradicionales: la UCR, la UNA, el ITCR y la UNED. Existe, sin embargo, una quinta universidad financiada por el Estado.
La Universidad Técnica Nacional fue creada en el 2008 con el fin de atender “las necesidades de formación técnica que requiere el país, en todos los niveles de educación superior”. Menciona su ley orgánica que la UTN formará parte del Sistema Nacional de Educación Superior y contará con las características definidas para las universidades públicas en el artículo 84 de la Constitución Política. Este artículo garantiza que “el Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su financiación”, para lo cual nació el FEES mediante el artículo 85 constitucional.
Para el 2017, el Gobierno Central hará una transferencia de ¢32.645 millones para la operación de la UTN, que representa un 0,097% del PIB. El aporte estatal a la educación superior es entonces la suma del FEES más la transferencia a la UTN: 1,52% del PIB.
Truco. Excluir una universidad del fondo especial para su financiación permite a los rectores convencernos de que el Estado no cumple con su compromiso del 1,5% del PIB para la educación superior. Estamos en presencia de un deleznable truco diseñado para justificar la dispendiosa voracidad con que se maneja el gasto público en nuestro país.
En otros artículos, he criticado el diseño de política pública “por corazonada”. Pero cuando la política pública así diseñada se convierte en jurisprudencia constitucional o, peor aún, en texto constitucional, la cosa es mucho más grave, por la dificultad de reversarla.
De hecho, el embrollo de la definición de qué es educación estatal cubierta por el mandato constitucional del 8%, y qué es educación superior cubierta por el compromiso estatal de invertirle el 1,5% del PIB, se origina en una sentencia de la Sala Constitucional que los abogados podrán considerar una tesis jurídica superior, pero desde la perspectiva de un economista preocupado por la situación fiscal del país es una tenebrosa colección de leguleyadas sin ningún sentido práctico.
La resolución N.° 6416-12 de la Sala IV concluye que el gasto que realiza el Instituto Nacional de Aprendizaje no debe incluirse dentro del cálculo del porcentaje del PIB que el Estado destina a la educación, argumentando que el artículo 78 de la Constitución, que es el que establece dicha obligación, se refiere únicamente a otros niveles de la educación.
El artículo 78 establece que “la educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación. En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%)”. De ahí concluye la Sala que el 8% no cubre al INA. Pero a menos que filólogos, lingüistas, expertos en semántica y demás profesionales del lenguaje estén para papar moscas, su interpretación es errónea.
La primera parte de la redacción constitucional contiene lo que los abogados llaman una lista taxativa; solo lo allí incluido está cubierto. En este sentido, está más que claro que la educación preescolar a secundaria es obligatoria, y que solo en el sistema público es gratuita. Pero la segunda parte de la redacción contiene una afirmación de carácter general: el gasto público en educación no será inferior al 8%, sin distingo ni exclusión de nivel o tipo de educación.
Impuesto. La resolución comentada se deja decir que el INA cuenta con “recursos propios” –es decir, no estatales– porque es financiado mediante “una contribución obligatoria que deben brindar los patronos particulares de todos los sectores económicos”, llevando el argumento a un nivel de sordidez, valga la redundancia, escandalosa.
Semántica aparte, una “contribución obligatoria” es un impuesto con otro nombre, y los impuestos que pagamos las personas y las empresas son el único origen de los “recursos estatales”. Así, si el INA se fondea con impuestos disfrazados de gallina, lo que gasta son necesariamente recursos estatales y no plumas de ave de corral.
Quizás lo único rescatable de la nefasta resolución N.° 6416-12 es su reconocimiento de que la educación superior está compuesta por la universitaria y la parauniversitaria, lo cual nos trae de vuelta al punto inicial: el presupuesto de la UTN debería contar en el cómputo del 1,5% de la educación superior.
El recuento de los daños no para ahí. En la misma sentencia, la Sala IV da por bueno el informe rendido por la Contralora General a dicho tribunal que, entre otras afirmaciones cuestionables, contiene la siguiente joya: “El sistema educativo público es el instrumento más eficaz de movilidad social en nuestra sociedad. Ante tal evidencia, es imperativo que el Estado destine la mayor cantidad de recursos a la educación estatal”. La primera parte no se sustenta en la realidad, pero dejemos que el propio Quinto Informe del Estado de la Educación nos lo explique.
“El Quinto Informe Estado de la Educación destaca que, cerca de 1990, el país se ubicaba entre las naciones con mayor equidad en la educación. Una década más tarde pasa a una posición intermedia y veinte años después se ubica en el grupo más desigual”, se lee en su presentación.
Agrega que las “ganancias en los años de educación favorecieron principalmente a los quintiles de mayor ingreso, aumentando la brecha con los grupos más pobres”, y que “esta desigualdad en los años de educación es uno de los factores que explica el aumento de la desigualdad de ingresos en Costa Rica en los últimos quince años”.
Ineficacia. Para colmo de males, el economista Andrés Fernández Arauz señaló, en un artículo en El Financiero (17/7/2016) que “según el nuevo Índice de Pobreza Multidimensional publicado por el Gobierno de Costa Rica en octubre del 2015, en el 63% de los hogares pobres del país ninguna de las personas mayores de 25 años de edad ha concluido la educación secundaria, siendo este el segundo factor que más incide en la pobreza multidimensional, solo detrás de las carencias en el seguro de salud”.
En otras palabras, el treponazo del gasto público en educación, desde el 4% del PIB a mediados de la década de 1990 hasta el casi 8% actual, en nada contribuyó a hacer del sistema educativo “el instrumento más eficaz de movilidad social en nuestra sociedad”.
Analicemos entonces la segunda parte de la afirmación de la señora contralora: “Ante tal evidencia, es imperativo que el Estado destine la mayor cantidad de recursos a la educación estatal”. ¿En serio? ¿Justifica la evidencia del fracaso del incremento del gasto público en educación que se siga echando plata buena sobre mala?
El profesor Angel Ruiz Zúñiga, catedrático de la UCR y de la UNA, afirmó en su libro Universalización de la educación secundaria y reforma educativa (EUCR, 2006) que “no existe (…) una relación automática entre altos desempeños educativos y los recursos financieros invertidos, ya que Japón, Corea y Hong Kong invierten relativamente poco dinero por estudiante y se encuentran dentro de los países que obtuvieron mejores resultados en los exámenes PISA”.
Continúa explicando que “los estudios parecen sostener que mayor gasto no implica mecánicamente mejores indicadores de aprendizaje” y que “hay consenso entre los expertos internacionales que pesan mucho la calidad de la inversión educativa y las acciones de gestión y administración”. Pero para esto en Costa Rica no quedaron recursos: tres cuartas partes del aumento del 4% al 8% del PIB se fueron en contratar personal administrativo y docente, y en aumentar sus salarios, que se duplicaron en términos reales entre el 2005 y el 2013.
Gran inversión. De hecho, como proporción del PIB, ningún país miembro de la OCDE gasta lo que Costa Rica en educación, pero los resultados son mejores en la mayoría de ellos. De acuerdo con el documento Panorama de la Educación 2016, Costa Rica es el país que invierte más recursos públicos en educación de los 37 países miembros y candidatos, el país que más recursos totales (públicos y privados) invierte en educación en general, el país que más invierte en educación primaria y secundaria, tanto en recursos públicos como en la suma de públicos y privados, y el país que más invierte, público más privado, en educación terciaria o superior.
Entonces, es hora de dejarnos de cuenticos. Es irresponsable seguir elevando el nivel del gasto público en educación, cuando ya de por sí es mayor que lo que admiten las autoridades, sin antes hacer una reforma profunda que permita canalizar los enormes recursos invertidos hacia las áreas donde pueden tener mayor impacto, tanto en calidad educativa como en inclusión y disminución de la brecha.
No podemos seguir drenando la economía nacional en aras de mantener la ficción de que “el sistema educativo público es el instrumento más eficaz de movilidad social en nuestra sociedad”. Podría serlo, pero seguir botando dinero no lo va a lograr.
El autor es economista.