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Un impuesto a la cerveza y otros licores fue la solución que encontraron los diputados en 1957 para financiar una mejora salarial a los empleados públicos.
Pese a la férrea oposición de los cantineros, ese tributo se incluyó en la primera Ley de Salarios de la Administración Pública, aprobada ese año para ordenar las remuneraciones del Poder Ejecutivo y establecer el pago de las anualidades.
Lo que no sospecharon los diputados es que aquella ley abriría la puerta a un grupo de instituciones para crear incentivos y subir los salarios de sus empleados, en una verdadera competencia por atraer talento a la Administración Pública, que se prolonga hasta nuestros días.
Esto ha permitido que hoy existan 113 pluses salariales que elevan el costo de las remuneraciones del Gobierno Central a ¢2,4 billones.
De tal manera, los ¢38.000 millones que se recaudan actualmente por el impuesto específico a bebidas alcohólicas, solo alcanzarían para pagar el 1,6% de ese monto.
De ese rubro, solamente los incentivos consumen ¢778.000 millones, el equivalente al 10% del Presupuesto Nacional.
Lo anterior se desprende de un análisis de la Unidad de Inteligencia de Datos de La Nación , sobre la totalidad de incentivos que se pagan en el Gobierno Central.
La bola de nieve empezó a rodar con la aprobación de esa primera Ley de Salarios. Esa legislación unificó los sueldos bases por categorías e incluyó el pago de sobresueldos como las anualidades y zonajes.
A partir de ese momento, los incentivos surgieron como una reacción en cadena: cuando una entidad otorgaba uno, otras lo reclamaban o creaban una versión mejorada.
Por ejemplo, en la Ley de Salarios del Poder Judicial, aprobada en 1959, se incluyeron beneficios que ya tenían los funcionarios del Ejecutivo y se adicionaron aumentos por costo de vida y un plus para los abogados.
Lo mismo hicieron el resto de las entidades. Así, una década después, todas tenían una norma que regulaba sus salarios y establecía distintos sobresueldos.
Parte de los nuevos beneficios se lograron con el visto bueno de los diputados, y en otros casos, bastó con la firma de un jerarca.
Esta práctica ha sido posible porque en el Gobierno Central cada uno de los poderes tiene autonomía para fijar sus salarios.En el caso del Ejecutivo debe acogerse a lo que dicte el Servicio Civil.
“Antojo”. La presión de gremios y empleados llevó a la promulgación de otros incentivos.
“Diversos grupos de profesionales que le prestan sus servicios al Poder Ejecutivo, han venido gestionando el establecimiento de la Carrera Profesional dentro del Servicio Público”, se lee en el decreto ejecutivo 4949-P que creó ese beneficio en 1975.
Las entidades de otros poderes del Estado no tardaron en reclamarlo. A pocos meses de publicado el decreto, ingresó a la Asamblea un proyecto de ley para dar el plus a los servidores legislativos.
Mientras se discutía, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) pidió ser convidado del mismo.
“Se dispone dirigir la atenta solicitud a los señores diputados (...), para que incluyan dentro del proyecto que se tramita a los servidores del Tribunal”, dice el acta. Sin mayores contratiempos, los diputados convirtieron la iniciativa en ley.
Con el tiempo el plus no solo se amplió a todas las entidades sino que algunas le hicieron mejoras.
Ese mismo año se aprobó la ley de prohibición, que buscaba dar una remuneración adicional a un reducido grupo de profesionales del Ministerio de Hacienda a cambio de su exclusividad. Con el tiempo la lista de beneficiarios se ensanchó.
De nuevo se originó un efecto dominó. En 1983, el Servicio Civil aprobó un sobresueldo por dedicación exclusiva, argumentando que la ley de prohibición había creado una desigualdad salarial.
“¿Qué hicieron las instituciones? Crear su propia dedicación exclusiva. Eso se vuelve una bola de nieve”, dijo Francisco Chang, director de Salarios e Incentivos del Servicio Civil.
La consecuencia es que hoy el sobresueldo cuesta ¢58.000 millones, 12 veces más de lo previsto en un inicio, cuando solo aplicaba para el Poder Ejecutivo.
A la lucha por obtener beneficios se sumaron los médicos, quienes en los ochentas prometieron no hacer más huelgas a cambio de mejoras salariales en la Ley de Incentivos Médicos . Otros que lograron conseguir pluses a su medida, por medio de leyes o resoluciones, fueron las enfermeras, los informáticos, los educadores y los policías.
Fallo clave. Aunque el rubro de los incentivos ya había ganado suficiente peso en el plan de gastos, fue a partir de los noventas cuando un voto de la Sala Constitucional ratificó la autonomía de los Poderes de la República para fijar sus remuneraciones.
A partir de ese momento, no necesitaron ir a la Asamblea por beneficios salariales pues los dictaban a lo interno. “Cada poder de la república, en aplicación de ese voto, fija sus propias políticas salariales para sus funcionarios”, recordó el magistrado Román Solís, quien hasta hace pocas semanas presidía el Consejo de Personal del Poder Judicial.
La Contraloría fue la primera en aprovechar esa jurisprudencia al instaurar, en 1991, el Grado de Responsabilidad por Fiscalización Superior, un incentivo para los fiscalizadores.
“Esta institución ha manifestado su preocupación por la fuga constante de profesionales, atraídos por mayores beneficios salariales”, se lee en la justificación para decretar el sobresueldo.
A hoy este es uno de los pluses que se paga a 274 funcionarios, de los 470 profesionales que laboran en la Contraloría bajo el régimen de salario por componentes.
El acuerdo de la Contraloría de nuevo generó una reacción en cascada. Siete meses después, la Asamblea se premió con el “Incentivo legislativo”, para sus servidores.
La Corte no se quedó atrás y en 1998 aprobó el incentivo de Responsabilidad por el Ejercicio de la Función Judicial (REFJ).
Al año siguiente el TSE creó su propia versión: Responsabilidad por el Ejercicio de la Función Electoral (REFE). Ambos pagan hasta un 30% sobre la base. José Luis Bermúdez, director de Gestión Humana del Poder Judicial, dijo que el plus se aprobó porque tenían escape de profesionales hacia la Asamblea y la Contraloría. “Hay que valorar que existe un mercado salarial y hay una competencia para atraer talento. Ya la Contraloría lo tenía”, indicó.
La última institución en reclamar lo propio fue la Defensoría de los Habitantes, en el 2005, bajo el argumento de que las demás entidades del Poder Legislativo, del cual son parte, ya lo pagaban.
Brechas visibles. Esta puja histórica por tener el salario más competitivo, unido a los incentivos específicos, ha generado brechas salariales entre los funcionarios.
Mientras en el Poder Judicial, la Contraloría, la Asamblea y la Defensoría, el gasto en remuneraciones supera el 82%del presupuesto total, en los ministerios (exceptuando al de Educación, 62%), el peso de ese rubro es del 32% del plan de gastos.
“En materia salarial en Costa Rica existen empleados de primera, segunda, tercera y hasta de cuarta en el mismo Gobierno Central”, reclamó Albino Vargas, secretario general de la Asociación Nacional de empleados Públicos y Privados (Anep).
A criterio de Chang, esto se evitaría con un solo ente que rija la materia salarial del Estado.
Las instituciones más bien apuestan a mantener su autonomía y hacer cambios a lo interno. La Contraloría, por ejemplo, implementó a finales de 2007 el salario único para las nuevas contrataciones de personal lo cual le ha generado sustanciales ahorros .
Para el resto de las entidades, esta no es una opción.
“Hemos logrado con una ingeniería presupuestaria reducir el costo de la planilla”, declaró José Luis Bermúdez, director de Gestión Humana del Poder Judicial, quien sostiene que no hace falta tocar la parte salarial si los recursos se usan eficientemente.
Los que buscan el cambio, proponen cerrar la llave de los incentivos, en el mismo lugar donde se abrió: en la Asamblea Legislativa. El problema es que hoy son muchas más las voces que intentan impedirlo. “Esta discusión tiene que salir de la Asamblea Legislativa porque ahí solo hay ocurrencias”, sentenció Vargas.
Sobre el análisis de datos para este reportaje
Para este reportaje se utilizaron los datos de los Presupuestos Nacionales de 2006 a 2016. Previo a esta fecha no es posible desagregar por incentivos específicos en el presupuesto, debido a un cambio metodológico que realizó el Ministerio de Hacienda. Todas las cifras se ajustaron por inflación utilizando el deflactor implícito del Producto Interno Bruto. Para cada incentivo, se buscó la norma (ley, decreto, acuerdo, etc) que lo creó y la justificación que se dio en dicho momento para crearlo. No se consideraron como incentivos el aguinaldo ni el salario escolar.
Toda la información se sistematizó en las siguientes bases de datos:
