Argentina está a punto de firmar otro acuerdo de reserva de derechos de giro (ADG) con el Fondo Monetario Internacional, el número 22 desde que el país se uniera al FMI en 1956. Si bien no se han confirmado todavía los detalles, ya sabemos que será disfuncional porque no habrá una restructuración inmediata de la deuda externa del país.
La deuda externa argentina es insostenible. En vez de malgastar otros dos o tres años antes de caer en el próximo impago caótico de su deuda soberana, lo que será económica y socialmente destructivo, esta deuda debe ser sometida a una restructuración inmediata y ordenada. En ese proceso deberían incluirse los $40.000 millones que Argentina debe al FMI de su ADG N.º 21 (fallido). Y se debería suspender el estatus del FMI de acreedor preferente, que le otorga (y a otros bancos multilaterales) prioridad sobre otros prestatarios para el repago cuando un país pase por estrés financiero.
Después todo, la deuda está en los libros contables de Argentina porque el FMI decidió no exigir su restructuración significativa antes de acordar el ADG N.º 21. Este se inició en junio del 2018, bajo del gobierno del expresidente Mauricio Macri. Para octubre de 2018, el importe de lo adeudado ($50.000 millones) había aumentado a $57.000 millones, pero a agosto siguiente, el ADG había sido suspendido, y se pagaron $44.500 millones, el mayor desembolso de la historia del FMI. El inevitable impago de la deuda soberana (el noveno desde la independencia de Argentina) vino en mayo de 2020. Ante la ausencia de controles de capital, la principal «contribución» del préstamo del FMI fue posibilitar las fugas de capital.
Debido a su tamaño, el ADG N.º 21 había sido sometido al Marco de Trabajo de Acceso Excepcional del FMI, que exige que los prestatarios cumplan cuatro «criterios de acceso excepcional» (EAC, por sus siglas en inglés). El país debe tener grandes necesidades de balanza de pagos, una deuda pública sostenible, perspectivas de recuperar el acceso a mercados de capitales privados, y la capacidad institucional y política de implementar un programa apoyado por el FMI. Debería haber estado claro que Argentina cumplía solo uno de los EAC (grandes necesidades de balanza de pagos) en 2018, pero la Junta Ejecutiva del FMI aprobó el ADG N.º 21 de todos modos.
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Puesto que las posibilidades del FMI disponibles para préstamos siguen muy por encima de los límites normales para el endeudamiento, el ADG N.º 22 también debería someterse al Marco de Trabajo de Acceso Excepcional. Una vez más, claramente se ha cumplido la EAC1 (presión excepcional sobre la balanza de pagos).
Pero el marco de trabajo también requiere el EAC2: que haya una «alta probabilidad» de que la deuda pública del prestatario sea sostenible en el mediano plazo. Si no es así, se debería otorgar acceso excepcional solo si la financiación por otras fuentes es suficiente para recuperar la sostenibilidad de la deuda con una alta probabilidad. Si la deuda se considera sostenible pero no con una alta probabilidad, se puede justificar el acceso excepcional si la financiación de otras fuentes mejora la sostenibilidad de la deuda y eleva suficientemente las salvaguardas para los recursos del FMI.
A mediados del 2018, el FMI caracterizó la deuda pública argentina como sostenible pero no con alta probabilidad, incluso cuando la deuda era claramente insostenible y debería haberse restructurado como una precondición para la financiación por parte del FMI. El país tampoco cumplía el EAC3: no tenía ninguna perspectiva de ganar o recuperar acceso suficiente a los mercados de capitales privados en 2018, y tampoco la tiene hoy.
Eso nos deja con el EAC4. Cuando el gobierno de Macri solicitó apoyo al FMI en mayo del 2018, había estado en el cargo más de 2,5 años y claramente carecía de la capacidad institucional o política para satisfacer el ajuste macroeconómico y las reformas estructurales exigidas, por no hablar de implementar las políticas de género y protección social contempladas en el programa. De manera similar, el actual gobierno del presidente Alberto Fernández lleva dos años y no ha dado señales de ser capaz de implementar las reformas necesarias.
Talón de Aquiles
De todos estos problemas, el talón de Aquiles de Argentina sigue siendo la sostenibilidad de la deuda pública. La deuda bruta del gobierno general pasó del 57% del PIB en 2017 al 85,2% cuando se negoció el ADG N.º 21 en 2018. Tras ello subió al 88,7% cuando el ADG se suspendió en 2019, y al 102,8% cuando se llegó al impago de 2020. Se estima hoy que la proporción de la deuda alcanzó el 107% a fines de 2021, un punto de partida significativamente peor para el ADG N.º 22 que el existente para el calamitoso ADG N.º 21. Es más, el déficit presupuestario federal primario (que excluye los pagos de intereses) fue del 3,8% del PIB en 2017, y la cifra correspondiente a 2021 fue solo ligeramente mejor, con un 3%.
No hay razones para ser optimistas acerca de los factores de crecimiento extranjero y nacional en los próximos años. El ambiente financiero exterior no hará más que empeorar a medida que la Reserva Federal de EE. UU. y otros bancos centrales de importancia eleven sus tasas de interés y ajusten y reviertan las ampliaciones de sus balances. El crecimiento global más lento afectará los precios de los productos básicos y los ingresos por exportaciones.
Se supone que la financiación monetaria por parte del Banco Central argentino bajará del 4,6% del PIB en 2021 al 1% del PIB en 2022, y a «casi cero» en 2024. La noción de que los mercados llenarán la brecha de financiación resultante parece poco realista. Las tasas de interés reales del banco central se volverán positivas en 2022, en línea con las políticas antiinflacionarias (que actualmente es superior a un 50%) y como apoyo al valor externo de la divisa (el valor del peso en el mercado cambiario paralelo es la mitad de la tasa oficial). Pero también es probable que esto tenga un impacto negativo en el crecimiento del PIB.
En consecuencia, la carga de la deuda de Argentina es insostenible. En vez de proceder con la propuesta de la ADG Nº 22, se le debería exigir que implemente una radical restructuración de la deuda pública que reduzca la deuda bruta del gobierno federal desde su nivel actual superior al 100% del PIB a no más del 60%. Y el FMI debería estar sujeto a los mismos criterios que los demás acreedores.
El FMI debería pagar el precio por sus notorios fallos de evaluación de los EAC en 2018. Por suerte, los errores de esa magnitud son poco comunes. El único error de juicio comparable fue su préstamo de $30.000 millones al gobierno griego en 2010 (el préstamo del FMI más cuantioso hasta aquel momento), en circunstancias que hacían más que evidente que Grecia se encaminaba a un impago soberano, que ocurrió en 2012. El FMI se escondió tras su estatus de acreedor preferente y evitó someterse a una actualización de criterios en esa ocasión. Eso no se debe repetir.
Willem H. Buiter: es profesor visitante de asuntos públicos e internacionales en la Universidad de Columbia.
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