La Contraloría General de la República propuso dos elementos fundamentales de la agenda de reformas deseables en el futuro próximo, ojalá después de aprobar el convenio con el Fondo Monetario Internacional y sus normas complementarias. El ordenamiento de las finanzas públicas ganaría mucho con el establecimiento de la cuenta única del Tesoro y la revisión del método de elaboración de presupuestos.
En lugar de girar los fondos a las cuentas bancarias de cada institución, la Contraloría propone trasladarlos a la cuenta única, desde donde se transferirían a la entidad de destino según sus necesidades. Así, siempre se sabría cuánto tiene cada institución y si goza de superávit. La medida mejoraría la gestión de la liquidez, ayudaría a tomar buenas decisiones de endeudamiento, al buen manejo de las reservas líquidas y reduciría el pago de intereses cobrados por las instituciones por invertir recursos ociosos del propio Estado en bonos de deuda pública. El ahorro ascendería a miles de millones. A ese tema ya dedicamos un comentario editorial.
La segunda medida, también urgente, es el cambio en los presupuestos públicos para ajustarlos a las mejores prácticas internacionales. En nuestro país, los planes de gastos se elaboran desde abajo, comenzando por las unidades más modestas de cada institución hasta llegar a la jerarquía. Es el proceso exactamente inverso del recomendado.
La consecuencia, fatal para un país con las restricciones fiscales de Costa Rica, es una dinámica incremental del gasto público. Cada año el presupuesto será superior, sin una verdadera valoración de las necesidades, simplemente porque cada unidad evitará reducir sus recursos en relación con los del período anterior.
En palabras de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), «con este enfoque de abajo hacia arriba, los ministerios sectoriales pueden exagerar sus necesidades, ejerciendo una presión al alza sobre el gasto general». La urgencia de la rectificación se hace evidente con solo mencionar la previsión de unos ¢27 billones de gastos en el 2021, equivalentes al 72 % del producto interno bruto (PIB).
La inversión del proceso, dice la Contraloría, permitiría establecer topes de gasto y «abandonar el enfoque incremental y de insumos para pasar a uno estratégico enfocado en los resultados de la política».
Actualmente, los departamentos envían sus requerimientos presupuestarios a las jefaturas, que añaden sus necesidades y remiten el conjunto al siguiente nivel, hasta llegar al jerarca. Con la información proveniente de cada institución, el Ministerio de Hacienda confecciona el presupuesto nacional sin posibilidad de examinar la justicia de la larga cadena de pretensiones y, en el mejor de los casos, la simple aplicación de un aumento por inflación. Las comisiones institucionales de presupuesto, integradas por la máxima jerarquía de los despachos, no se han mostrado eficaces en la contención del gasto.
La elaboración del plan de gastos desde arriba confiaría a cada institución la distribución de determinada suma entre sus programas y departamentos. El punto de partida, según la OCDE, es un marco macroeconómico elaborado por Hacienda para el año presupuestario y por lo menos dos más, con el fin de saber cuánto margen de gasto existe sin poner en riesgo las finanzas públicas. A partir de ahí se establecen los topes y en ese marco las instituciones hacen sus planteamientos para una negociación final con Hacienda, de donde surge el documento sometido a aprobación parlamentaria.
El Ministerio de Hacienda duda del impacto del cambio, dada la rigidez del presupuesto nacional. Ese es un problema innegable y también debe ser incorporado a la agenda de reforma, pero no hay razón para negarnos un procedimiento más ordenado y lógico en la elaboración de los planes de gasto. De paso, podríamos acreditar mejor la correspondencia entre el gasto y las prioridades.