La decisión de la Administración Solís de detener la unificación del sistema digital de compras públicas no es simplemente un retroceso. Es la culminación de una tragicomedia, que muestra la disfuncionalidad del Estado costarricense y su incapacidad para situar el interés colectivo por encima de intereses particulares.
Fallas de CompraRed. Esta historia la conozco bien. Comenzó en el 2007 cuando, junto a Alicia Avendaño y la Secretaría Técnica de Gobierno Digital, planteamos la unificación de los sistemas de compras como un objetivo central en la estrategia de gobierno electrónico del país. Ese objetivo obligaba a generar un sistema alternativo a CompraRed. Ya entonces era obvio que, tanto por sus grandes limitaciones técnicas como por la enorme renuencia de las instituciones descentralizadas a someterse a la rectoría de un departamento del Ministerio de Hacienda, CompraRed no estaba, ni iba a estar nunca, en condiciones de convertirse en la plataforma digital única de compras del Estado.
De la constatación de las fallas estructurales de CompraRed nace la idea de adoptar un nuevo esquema de compras públicas, con una autoridad autónoma, un sistema digital más sofisticado y un modelo de financiamiento sostenible, que haciera posible la expansión del sistema a todo el Estado y, particularmente, a las instituciones descentralizadas, origen de más del 90% de las adquisiciones públicas. Esto último es clave: la única manera de realizar los ahorros derivados de la digitalización de las compras es mediante un sistema unificado que permita cosechar economías de escala y tener reglas homogéneas para instituciones y proveedores. La dispersión de los sistemas de compras aumenta los costos de transacción y, además, reduce el poder negociador del Estado.
Campaña de resistencia. A partir de aquel momento comenzó una sistemática campaña de resistencia por parte de funcionarios del Ministerio de Hacienda a la unificación de los sistemas de compras, como no fuera en los términos de CompraRed. Esa resistencia tiene muchos orígenes; sin embargo, hay uno que es central: en esto hay cuotas de poder a las que algunos funcionarios no quieren renunciar.
A lo anterior se suman añejas facturas contra Alicia Avendaño, derivadas de su liderazgo en el proyecto TICA para la digitalización de las aduanas, un legado que la honra como funcionaria, pero que ha movilizado en su contra a poderosos enemigos. Y, como si fuera poco, está también la oposición por motivos inconfesables en algunas instituciones –notablemente, la CCSS– a cualquier sistema, como Mer-Link, que haga genuinamente transparentes las adquisiciones. El efecto de esta combinación ha sido tóxico. Siete años después, el país carece de un sistema unificado de compras y cada día se hace más probable la proliferación de plataformas heterogéneas.
Todo ello ha sucedido, pese a que la ruta para integrar los sistemas está clara. En efecto, al cabo de los años volví a participar en esta telenovela. En el 2012 me tocó supervisar, desde la OEA, un proyecto conjunto con el BID para generar una ruta que hiciera posible la unificación. Se nombró un equipo técnico y legal estupendo, con funcionarios de las dos instituciones internacionales y consultores de alto nivel, se tuvo una serie de reuniones en Costa Rica y se redactó un informe que fue entregado a la presidenta Chinchilla en junio del 2012.
El informe planteaba la creación de un órgano de compras públicas y un proceso de integración, a ejecutarse en 18 meses, que respetaría las ventajas de CompraRed y Mer-Link. En el aspecto tecnológico, el informe era claro en que la unificación debía producirse alrededor de esta última plataforma, pues era la más madura de las dos.
Problema político. Así, pues, el problema no es técnico, sino político: desde hace años se ha sabido cómo resolver los obstáculos legales y técnicos para hacer de esta aspiración una realidad. La única barrera que ha existido, y continúa existiendo, para crear un sistema unificado de compras públicas electrónicas es la negativa del Ministerio de Hacienda de plegarse a lo inevitable. Esa renuencia solo podía vencerse con una decisión de la Presidencia de la República.
Eso fue lo que hizo la presidenta Chinchilla con su decreto de setiembre del 2013, a punto de ser reversado, sin ninguna justificación clara, por la Administración actual.
Lo que he narrado aquí es una historia de locos: la guerra de guerrillas que, por siete años, ha librado un grupo de funcionarios contra Alicia Avendaño y Mer-Link, para saldar un problema personal y proteger una parcelita de poder, le ha impedido al país contar con una herramienta que puede generar ahorros al Estado del orden del 1% del PIB anual, en su estimación más conservadora. Siete años, 7% del PIB. ¿Cuál crisis fiscal? Esto, para no hablar de los beneficios en transparencia y agilidad de la gestión pública.
Digámoslo claro: toda la evidencia que tenemos sugiere que retroceder en la unificación de los sistemas de compra pública, finalmente encaminada por el decreto de la Administración Chinchilla, es incompatible con cualquier proclama, no importa cuán florida, en favor de la austeridad y la transparencia en el Estado costarricense.
El sistema unificado de compras públicas es uno de los proyectos de reforma del Estado más importantes que podría ejecutar el país. Pero heme aquí, siete años después, teniendo que explicarlo de nuevo, como si nada hubiéramos aprendido en este tiempo. Lo más deprimente es constatar que, seguramente, este artículo y los editoriales de La Nación tendrán un efecto limitado. Con suerte, lograrán que el molino burocrático no triture a Mer-Link, lo cual sería una victoria, pero no que se unifiquen las compras públicas, cosa que es casi seguro que no ocurrirá en estos cuatro años.
Una tarea urgente. Es urgente acelerar el proceso de unificación de las compras públicas alrededor de Mer-Link. Era urgente hace siete años. De otro modo, cuando los historiadores del futuro se pregunten por la involución del Estado costarricense, esta historia ofrecerá claves importantes sobre sus causas y sobre los mezquinos intereses que, día a día, impiden el desarrollo de Costa Rica.