SAN PABLO – Brasil se enfrenta a una triple crisis: una grave recesión económica, un escándalo de corrupción que involucra a personas en los puestos de mando más altos de los ámbitos económicos y políticos, y una crisis gubernamental que pronto puede culminar con la destitución de la presidenta Dilma Rousseff.
Independientemente de si se retira o no a Rousseff del poder, el cuestionamiento fundamental que plantea la amenaza de destitución o impeachment –relativo a la forma en la que Rousseff gestiona la política fiscal del país– enfatiza la necesidad de reformar las instituciones económicas de Brasil.
En el corazón de los cargos para el proceso de destitución contra Rousseff se encuentra una acusación que indica que ella violó la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil. En el año 2014, cuando enfrentaba el proceso para su reelección, Rousseff intensificó la práctica de sobregiros en los bancos comerciales públicos con el fin de realizar pagos dirigidos a sus programas sociales. En esencia, ella “prestó” 55.600 millones de reales (15.600 millones dólares) para ayudar a que su gobierno cumpla con su objetivo de superávit primario, manteniendo, al mismo tiempo las transferencias sociales y, de esta manera, garantizó su victoria electoral.
En el año 2015, sin embargo, el tribunal federal de contabilidad (TCU) rechazó sus cuentas y acusó a Rousseff de haber cometido irregularidades fiscales. Posteriormente a la decisión del TCU, ella decidió “pagar” estos “prestamos” en diciembre del 2015.
¿De dónde vino, en realidad, este dinero? Hasta el momento, el debate sobre el proceso de destitución se ha centrado en el ámbito político, en lugar de centrarse en este puntual cuestionamiento económico e institucional. Sin embargo, si se desea que no se repita este tipo de prestidigitación fiscal, es crucial hacer un replanteo de las instituciones brasileñas, en particular, es necesario replantear la relación del Banco Central con el Gobierno.
Técnicamente, una parte significativa de la devolución de este dinero “prestado” vino de la distribución de las ganancias del Banco Central. Pero ¿de qué ganancias estamos hablando? Las normas contables que se aplican al Banco Central de Brasil (BCB) permiten transferencias bianuales de ganancias (o pérdidas) al Tesoro, que incluyen ganancias no realizadas. En la actualidad, una de las fuentes más importantes es la valoración contable de las reservas de divisas en el balance de resultados del BCB.
Brasil tiene más de $355.000 millones de dólares en reservas. He sostenido en otro artículo que la acumulación de reservas, a pesar de sus costos económicos, le dio a Brasil peso e influencia política internacional, mediante la reducción de su dependencia de las organizaciones multilaterales.
Desde el año 2015, las reservas de divisas, combinadas con un entorno regulatorio complejo, también prestan su apoyo a las políticas fiscales nacionales, lo que conlleva consecuencias problemáticas para la política monetaria y su autonomía.
Una ley del año 2008 creó un procedimiento llamado “igualación del tipo de cambio de divisas”, este es un procedimiento similar a los de swap o intercambio. El BCB transmite al Tesoro el costo en libros de las reservas de divisas (la diferencia entre su rentabilidad, incluidos cambios en los tipos de cambio, y el costo promedio de fondeo) y el resultado de las operaciones de swap de moneda efectuadas en el mercado interno (que se liquidan en moneda local).
Debido a la fuerte apreciación del dólar estadounidense con relación al real brasileño en el año 2015, el resultado de la igualación del tipo de cambio superó al resultado del año 2014 en un monto mayor a los 45.000 millones de reales. Esta “ganancia” fue depositada en la cuenta del Tesoro en el BCB. De hecho, el Tesoro emitió sólo 1,5.000 millones de reales en nuevos bonos para cubrir la brecha fiscal del año 2015, y $49.800 millones de reales vinieron de “otras fuentes” dentro de la cuenta que el Tesoro tiene en el Banco Central.
Pero tal distribución masiva de las ganancias de un banco central puede generar potenciales conflictos con su misión. Se supone que una autoridad monetaria debe gestionar la oferta monetaria de manera eficaz, y no debe generar ganancias. Las crecientes ganancias de BCB, en base a ganancias no realizadas, hacen que se corra el riesgo de perjudicar gravemente la autonomía de esta institución.
Dicha autonomía no se basa en la ley. Los gobernadores del BCB no tienen un mandato de duración determinada y se supone que ellos deben cumplir con las disposiciones emanadas del Consejo Monetario Nacional, un organismo formado por miembros que se designan de manera política. Sin embargo, desde la adopción de metas de inflación en el año 1999, un cierto grado de autonomía operativa ha sido de crucial importancia para poder mantener la credibilidad de la política monetaria.
Entonces, ¿qué pasó después de que el BCB transfirió sus ganancias no realizadas al Tesoro? El “reembolso” que realizó el gobierno de sus “préstamos” causó que la liquidez crezca, forzando a que el BCB intervenga con el propósito de cumplir con su objetivo clave relativo a la tasa de interés. Sin embargo, las operaciones de mercado abierto pueden llevarse a cabo solamente con valores del Tesoro: la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil prohíbe que el BCB emita sus propios valores.
La combinación de todas estas reglas está dañando a las instituciones del Brasil. El Tesoro no tiene ningún incentivo para aumentar la deuda pública mediante la emisión de más bonos destinados a ser instrumentos de la política monetaria. E, incluso si el Tesoro hubiese emitido 40.000 millones en bonos dentro del período de una semana tras la “liquidación de cuentas” de los “préstamos” de Rousseff, el gobierno podría haber decidido legalmente, que al fin y a postre, no se emitan dichos nuevos valores, bloqueando de ese modo el buen funcionamiento de la política monetaria.
La única respuesta institucional, formulada recientemente por el ministro de Finanzas, Nelson Barbosa, ha sido la introducción de la posibilidad de que el Banco Central pague una remuneración sobre las reservas de los bancos. El BCB, de este modo, podría complementar, o incluso sustituir, los contratos de recompra o “repos”, enmarcando así sus acciones como gestión monetaria y reubicándolas dentro del banco central.
Si bien estoy de acuerdo con Barbosa en cuanto a que los instrumentos monetarios, y no así los fiscales, son los que abordan más eficazmente este problema de liquidez, se debe señalar que la manipulación de las reservas es menos eficaz que los valores en este sentido, ya que las reservas (y los depósitos a plazo) son, por lo general, no negociables en el mercado. De hecho, la reforma de crucial importancia que se mencionó tiene como propósito permitir que el BCB emita sus propios valores.
Los bonos del Banco Central son una herramienta de importancia crítica –especialmente para los países emergentes– para la gestión de los efectos monetarios domésticos de enormes cantidades de activos del exterior, particularmente con respecto a la liquidez. Tales instrumentos pueden garantizar la autonomía del Banco Central en el manejo del dinero, mientras que simultáneamente estimulan el desarrollo del mercado local de bonos.
Brasil tiene la oportunidad de reestructurar sus instituciones económicas de importancia clave mediante la creación de nuevos instrumentos monetarios y el reacondicionamiento completo de la relación entre el BCB y el Tesoro.
Una vez que la apremiante crisis política disminuya de intensidad, Brasil tiene que dirigir su atención a esta imperativa reforma.
Camila Villard Duran es profesora de derecho en la Universidad de San Pablo y miembro del Programa de Investigadores Líderes Globales de Oxford-Princeton en la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales Woodrow Wilson de la Universidad de Princeton. © Project Syndicate 1995–2016