Aun con el riesgo de juzgar prematuramente, por desconocer los términos de la adenda hecha al contrato de concesión de la carretera San José-Caldera, anunciado por la prensa en estos días, he decido expresar mi opinión sobre esta decisión.
Cuando en el 2007 se aprobó una adenda que permitiera la ejecución del contrato, la disyuntiva era detener el proyecto de una obra diseñada y licitada desde principios del 2000, con puentes de dos carriles aportados por el Estado –para cambiar el diseño, iniciar nuevos y largos procesos de contratación y expropiación– o correr el riesgo de dar un paso adelante y tener una nueva vía de comunicación con el Pacífico.
La opción que se consideró más sensata, tomando en cuenta los 20 años transcurridos desde el inicio del proyecto, era ir adelante, ya que el cartel y el contrato incorporaban los mecanismos para ampliar la obra según lo exigiera la demanda. En ese momento se definió que la concesión era de 25 años y 6 meses.
Por lo que se infiere de los informes de la prensa, pareciera que lo que ahora se pretende es ampliar ese plazo para cubrir obligaciones monetarias contraídas con la firma de la adenda del 2007, ya que el Estado no cuenta con los fondos para cumplir con el pago directo adeudado. Ahora bien, esta decisión puede no ser conforme con la distribución de riesgos definida en la concesión, cuyo plazo está en función del valor presente de los ingresos (VPI).
En términos simples, quiere decir que bajo su propio riesgo, el concesionario proyecta un flujo de los ingresos por peaje, los gastos y la utilidad esperada de la concesión. El flujo proyectado se calcula en términos reales: se deflacta por una inflación estimada y los trae a valor presente con una tasa de descuento dada.
Este valor es una variable que define el término de la concesión. Si se alcanza antes el plazo del contrato (25 años y 6 meses), se genera el vencimiento anticipado de la concesión. En la cláusula 3.7.3 del contrato de concesión, denominada “Valor Presente de los Ingresos por Peaje”, se definieron las condiciones en relación con este VPI.
Con esta cláusula, si el concesionario obtiene más ingresos que los proyectados como producto de una mayor demanda, el VPI se alcanzará antes del plazo del contrato, lo que derivará en la finalización anticipada de la concesión y, por ende, su regreso a manos del Estado.
Caso contrario, si el concesionario no alcanza el VPI a lo largo del período de concesión por una menor demanda, deberá retornar la obra al Estado al completar los 25 años y seis meses, en virtud de que el riesgo de tráfico se le asignó al cesionario con la excepción del tránsito mínimo asegurado (cláusulas 1.8.6 y 3.17 del contrato de concesión).
Fiscalizar ingresos. Dadas las consecuencias del VPI para definir la terminación anticipada del contrato, se requiere fiscalizar y controlar la gestión financiera del contrato de manera eficiente, oportuna y completa, de manera que se tenga una medición correcta de esa variable, a fin de tener certeza de lo qué está pasando con el VPI de esos ingresos y con el plazo de la concesión.
Solo para el año 2014 la empresa reportó ingresos brutos por peajes por cerca de $61 millones (claro está que a esta cifra se deben reducir los gastos de operación, financieros, mantenimiento de la obra, impuestos y otros). Frente a ese volumen de ingresos, es imperativo llevar un adecuado control para medir de manera detallada su VPI, y determinar de forma periódica cuánto falta para alcanzar el monto definido y actualizado, y con ello la posible terminación anticipada del plazo de concesión.
Ampliar el plazo vigente, sin considerar lo que está ocurriendo con el VPI, pareciera no tener sentido. Pensar en ampliar el plazo cuando se alcance el VPI tampoco es coherente: si bien se pueden hacer estimaciones del tiempo que tome alcanzar ese valor, no hay certeza de en qué momento se alcanzaría dicho VPI, riesgo asignado fundamentalmente al concesionario.
Más que hablar de una ampliación del plazo, lo lógico sería negociar una variación del VPI, ya que entre las opciones que prevé la cláusula 3.15.3 sobre el “Restablecimiento del Equilibrio Económico-Financiero del Contrato”, está que “la administración concedente compensará el desequilibrio financiero del contrato ya sea mediante un aumento de tarifas, un aumento del plazo de la concesión, un aumento del valor presente de los Ingresos por peaje de la concesión solicitados por el licitante adjudicatario en su oferta económica, con un aporte del Estado que podrá ser realizado de una sola vez o por anualidades, o cualquier otro mecanismo previsto en la legislación correspondiente”.
Información necesaria. Para hacer este tipo de negociación se requiere claridad sobre qué está pasando con los ingresos y, por consiguiente, con el VPI.
Precisamente, por ello en el 2010 el Consejo Nacional de Concesiones y la empresa supervisora negociaron el establecimiento de cámaras en los peajes, para controlar el flujo vehicular y con ello la recaudación de peajes. Ignoro qué habrá pasado con el cambio de supervisora; sin embargo, ese control no puede haberse perdido.
Asimismo, esto obligaría a la concesionaria a ser más eficiente en la gestión del servicio que da y en el mantenimiento de la obra, porque debe recuperar ese monto. Ampliar el plazo sin más puede prohijar ineficiencias que atentarán contra la calidad, oportunidad y confortabilidad del servicio; además, se podría estar modificando el esquema de riesgos que contiene el contrato.
En fin, nos falta mucho por aprender sobre la estructuración y ejecución de proyectos de obra por concesión con servicios públicos, así como de la gestión de estos contratos en su etapa de explotación. Por ello, no pareciera razonable la propuesta de que nos hablan los medios.
En ese proceso, ya el Estado ha explorado diversas opciones en estas asociaciones público-privadas, que van desde continuar con el contrato y contar con la obra al servicio de los usuarios en claro apoyo a la competitividad del país (carretera San José-Caldera, terminal granelera, Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, Aeropuerto Daniel Oduber); o bien, rescindir el contrato y cambiar de modalidad (fideicomiso de titularización), con la perspectiva de lograr una mejor ejecución (San José-San Ramón), a más de 10 años después de refrendado el contrato de concesión y 20 años después de la fallida concesión de la Bernardo Soto.
No dejemos de capitalizar estas experiencias en la necesidad de fortalecer nuestro músculo en los esquemas de desarrollo de la obra pública mediante asociaciones público-privadas.
(*) El autor es economista