En 1990, el Protocolo de Tegucigalpa modificó la estructura institucional de la integración centroamericana, creada allá por los años cincuenta en el marco de la Organización de los Estados de Centroamérica (Odeca).
A partir de entonces, la Odeca se transformó en el Sistema de Integración de Centroamericana (SICA) y quedó abierta la posibilidad para que Belice se integrara como miembro permanente.
Hace pocos días, el presidente, Luis Guillermo Solís, indicó que debido a la poca voluntad de algunos países para resolver la situación migratoria de un grupo de cubanos en Costa Rica, el país suspendía su participación en las instancias políticas regionales. Ello, por supuesto, ha generado diversas preguntas sobre el futuro de la integración, su significado y el alcance de tal medida.
La integración centroamericana, con cierta regularidad, queda sometida a crisis políticas que cuestionan de alguna manera sus objetivos, instituciones y mecanismos de toma de decisión.
Por lo general, estas crisis tienen como epicentro el Parlamento Centroamericano (Parlacén) y muy rara vez han tocado la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) o a la Cumbre de Presidentes, que es el máximo órgano de la integración.
Como Costa Rica no es parte ni del Parlamento ni de la Corte, pues, la única institución que podría cuestionar es la Cumbre de Presidentes.
Cada vez que ocurre un cambio de gobierno, los mandatarios amenazan con retirarse del Parlamento debido a su poca funcionalidad. Este ha sido el caso del presidente de Panamá, Ricardo Martinelli (2010); de Guatemala, Oscar Berger (2004); y Ricardo Maduro, de Honduras (2004).
Por otra parte, están aquellas situaciones en las que, producto de escándalos de corrupción, los presidentes han analizado el cierre de dicho Parlamento. Eso fue evidente en los casos de los mandatarios de Panamá, Mireya Moscoso (2005); Guatemala, Alfonso Portillo (2005); de Nicaragua, Arnoldo Alemán (2004); y de El Salvador, Francisco Flores (2013).
La primera vez. La decisión de Costa Rica no tiene precedentes en la historia cercana del Sistema de Integración. Anteriormente, en el 2004, el presidente de Honduras, Ricardo Maduro, amenazó con retirarse tanto del Parlamento como de la Corte.
Nunca antes ningún país anunció la suspensión de sus actividades en las instancias de orden político. Además, el presidente Solís aclaró que tal decisión no implica el retiro de otras instancias como las de orden económico, social, ambiental, entre otras.
El Protocolo de Tegucigalpa establece que los órganos de la integración de tipo político son la Reunión de Presidentes y el Consejo de Ministros.
En términos generales, la institucionalidad en vigor tiene ocho organismos (cuatro principales y cuatro complementarios); ocho secretarías técnicas; cinco secretarías ad hoc intergubernamentales y catorce instituciones regionales.
De lo que se desprende que el país solo suspende su participación en los principales órganos de decisión en el marco de la Cumbre de Presidentes. En todas las demás instancias que se han señalado, Costa Rica mantiene su participación.
Ello significa que el país se abstiene, en el marco de la Cumbre de Presidentes y del Consejo de Ministros, de participar en todo acto voluntario que crea, regula, ordena, modifica o extinga relaciones de derecho.
Es decir, en la generación de todo tipo de declaraciones, acuerdos, decisiones o resoluciones, según el reglamento sobre actos normativos del Sistema de Integración.
El país tampoco podrá asumir la presidencia pro tempore cuando así le corresponda. Queda por analizar si este retiro de las instancias de decisión política realmente paralizará al Sistema, puesto que sus decisiones deben tomarse por consenso.
Fundamento. La razón por la cual el país puede mantener su participación en otros órganos de la integración y, al mismo tiempo, suspender sus actividades en las instancias políticas las ofrece el artículo ocho del mencionado Protocolo, al indicar que los órganos e instituciones de integración gozan de autonomía funcional; lo que implica que, aun cuando forman parte del SICA, gozan de altos niveles de independencia en el ejercicio de sus funciones, debido a que no guardan ningún tipo de dependencia jerárquica ni de ninguna otra naturaleza con los otros órganos e instituciones de orden político.
Curiosamente, el Protocolo de Tegucigalpa no contempla una normativa que regule o resuelva este tipo de situaciones. Sin embargo, en sus capítulos seis y siete establece que los “Estados Miembros se obligan a abstenerse de adoptar medidas unilaterales que pongan en peligro la consecución de los propósitos y el cumplimiento de los principios fundamentales del Sistema de Integración” y que, además, se establece un “procedimiento de consulta previa” para aquellos casos en que no hubiere lineamientos previos.
Finalmente, Costa Rica inaugura una nueva veta de cuestionamientos al Sistema de Integración, está vez dirigidos a sus órganos de decisión política. No obedece ni a cambios de gobierno ni a situaciones vinculadas con actos de corrupción, sino debido a la incapacidad de dicho sistema para ofrecer respuestas a demandas que, en este caso, el país plantea en el seno de un órgano que, se supone, tiene a la cooperación como principal mecanismo de cohesión entre los países.
El autor es profesor de la UCR.