La práctica de fijar destinos específicos a algunos tributos y la de asignar gastos con referencia a determinados parámetros, como el PIB o los ingresos corrientes del Gobierno Central, tuvo un origen sensato: ofrecer a los contribuyentes certeza de la utilización de determinados ingresos en satisfacer propósitos de su interés directo. Así, los ciudadanos estarían más anuentes a pagarlos. Por ejemplo, si se prometía dedicar a la construcción y mantenimiento de la red vial el producto del impuesto sobre los derivados del petróleo muchos podrían considerarlo un buen fin y no se opondrían.
Pero al pasar el tiempo, los impuestos con destinos específicos plantean serios problemas. Ante todo, impiden a las autoridades asignar las partidas presupuestarias según las prioridades del momento. El propósito del tributo podría perder importancia en el tiempo y eso no impediría que, año tras año, se le asigne el presupuesto predeterminado.
Por otra parte, los jerarcas de entidades oficiales con “presupuestos garantizados” no tienen incentivo para manejarlas eficientemente. Por el contrario, pueden dedicar parte de los ingresos a gastos superfluos para satisfacer su interés inmediato.
El problema se agrava conforme crece el número de ingresos con fines específicos, como ocurre en nuestro país. En Costa Rica, nueve de cada diez colones recibidos por el Gobierno Central son consumidos por 150 destinos específicos. Eso indica que el gasto público está muy lejos de ser eficiente porque muy poco queda para asignarlo según las prioridades sociales. Los destinos específicos atan las manos de las autoridades encargadas de elaborar y aprobar el presupuesto nacional.
Son muchos los ejemplos de esos destinos específicos. El más alto es el gasto en educación prescrito por la carta magna y que actualmente ronda ¢2 billones, equivalentes a la mitad de todos los ingresos tributarios de un año. También por mandato de la Constitución al Poder Judicial debe asignársele el equivalente a un 6 % de los ingresos corrientes del Gobierno Central. Además, los recursos para el Fodesaf, las municipalidades, el Ministerio de Seguridad Pública y las universidades estatales, entre otros, están ligados a diversos parámetros.
En un período de crisis como el actual, la rigidez presupuestaria impide al Estado asignar más recursos a atender las necesidades de quienes han perdido sus empleos como consecuencia de las medidas adoptadas para enfrentar la pandemia de la covid-19. La rigidez presupuestaria también imposibilita reducir el déficit fiscal, que este año rondará el equivalente al 9 % del PIB.
Según la Contraloría General de la República, la rigidez que las asignaciones específicas imprimen al presupuesto “constituye un problema estructural que debe ser atendido en el contexto de la discusión sobre la reforma del Estado costarricense”. Tiene razón. Asimismo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) considera que la inflexibilidad presupuestaria constituye una seria limitación a nuestro gobierno para asignar presupuesto a las necesidades cambiantes de la sociedad.
La pandemia dejará secuelas profundas en las finanzas públicas, tanto por el déficit y el endeudamiento creciente como por una serie de necesidades que no son satisfechas en razón de los compromisos presupuestarios. Tratar de llenar el faltante únicamente con impuestos no es lo óptimo, no solo porque atenta contra el crecimiento y el nivel de empleo, y hasta contra la propia recaudación, sino porque parte de esos gravámenes van a parar, de manera automática, a entidades que no satisfacen necesidades prioritarias. Coincidimos con la Contraloría General de la República en que esta materia, de naturaleza estructural, debe ser objeto de análisis riguroso con miras a una reforma del Estado cuando pase la pandemia.