El establecimiento de reglas claras para regular las relaciones entre la Administración Pública y sus trabajadores en un solo instrumento normativo, la equidad salarial por las mismas labores desempeñadas y la mejora del servicio público son las tres banderas contenidas en la Ley Marco de Empleo Público.
La nueva normativa entró en vigor hace pocas semanas y causa aún más controversia que cuando apenas era discutida como proyecto de ley. La razón es sencilla: el tema regulado es complejo y polémico porque implica reducir el gasto público a través del control y el ajuste de derechos laborales a cerca de 300.000 funcionarios con una premisa difícil de digerir para la gran mayoría aún, pese a que está cargada de absoluta lógica: salario igual por trabajo igual.
La ley introduce dos figuras novedosas. La primera es la creación de siete familias generales, donde se debe incluir a todos los funcionarios sin importar la institución donde laboren. Es decir, quienes desempeñen idénticas funciones serán clasificados por igual. A fin de cuentas, el Estado es el mismo patrono.
La segunda es la del salario global, único por su labor, sin ser alimentado por otros ingredientes, como pluses o incentivos creados por cada institución, como ocurría hasta hace poco.
El salario global se aplicará a los funcionarios de nuevo ingreso exclusivamente, porque a los contratados antes de la entrada en vigor de la ley se les mantuvo sus salarios compuestos para respetar derechos adquiridos, a sabiendas de que en algún momento alcanzarán o serán alcanzados por los salarios globales de referencia. Ese día, la totalidad del funcionariado devengará un salario global. ¿Cuándo ocurrirá esto? Dentro de algunos años o décadas, pero sucederá.
Cuentas claras y el chocolate espeso
Con la ley se pretende definir políticas y disposiciones uniformes, abarcadoras de las instituciones que se encuentren dentro de su ámbito. Al Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán) como rector, de conformidad con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, le corresponderá la tutela. No obstante, la labor debe respetar dos límites constitucionales: la independencia según la división de poderes y la autonomía máxima dada a las universidades públicas, la CCSS y las municipalidades para cumplir con sus fines.
Los tres poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y la administración descentralizada funcional (instituciones autónomas) y territorial (municipalidades) deben cumplir con la ley y solamente quedan excluidas de esta norma los entes públicos no estatales, como colegios profesionales, el Cuerpo de Bomberos y las empresas en competencia; en el entendido de que estas últimas no escapan a las limitaciones que se impone en la ley a la negociación de convenciones colectivas.
Que les aplique la ley no significa que están bajo la tutela del Mideplán. Para evitar tal sometimiento, el legislador fue respetuoso de la independencia de poderes y de los niveles máximos de autonomía mencionados, y dispuso la exclusión de la rectoría a quienes desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa. La exclusión, valga decir, tiene como antecedente lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto 17098-2021 relacionado con el proyecto de ley.
La posibilidad de considerar las funciones de un puesto como exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias dadas por la Constitución Política está reservada a la Asamblea Legislativa, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y las instituciones que cuentan con máximo nivel de autonomía dado por el constituyente (municipalidades, la CCSS y las universidades estatales).
Justificación técnica
Corresponde a cada institución justificar de forma técnica y objetiva los puestos que determine califican de exclusivos y excluyentes, magna tarea que debe contar con justificaciones robustas y técnicas, y requerirá un examen minucioso caso por caso, considerando las labores propias de cada puesto. Si este análisis no existe, la exclusividad se tambalea.
Amparadas precisamente por la prerrogativa que la ley les otorga es que en las últimas semanas varias entidades declararon a todos sus trabajadores cobijados por esta categoría, lo que conduce a preguntar si la ley nació maniatada. No creo que sea así, pero ciertamente se hace muchísimo más complejo el panorama.
Se vislumbra en el camino que ya no tendremos solamente siete familias creadas por la ley, sino un centenar de ellas, más las creadas por la Asamblea Legislativa, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las universidades públicas, la CCSS y las 84 familias de las municipalidades.
El reto no es solo la cantidad de familias, sino también que cada una de ellas tendrá su propia escala de salarios globales y, por supuesto, esto pone en entredicho la eliminación de las disparidades salariales que hoy brillan a la luz del día. Si todos los salarios de referencia en dichas familias coinciden en el monto, no habrá problema, pero ¿si no es así?
A casi un mes de vigencia de la ley, está por verse si habrá pronto reformas legales, pronunciamientos de la Procuraduría o de la misma Contraloría General de la República, o resoluciones de la Sala Constitucional que aclaren los criterios, parámetros y justificaciones por los cuales debe realizarse la declaratoria de funciones y puestos.
Sin duda se acerquen cambios en la materia, específicamente sobre la necesidad de justificar, de forma técnica y objetiva, la determinación de los puestos que realizan funciones exclusivas y excluyentes y sobre los mecanismos e instancias encargadas de velar por un correcto ejercicio de esta definición, de manera que en algún momento por igual trabajo se paguen iguales salarios en el sector público.
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El autor es abogado laboralista, socio director de BDS Asesores.