El Ministerio Público es un órgano con independencia funcional, con desconcentración máxima, como corresponde a un órgano judicial, aunque no sea jurisdiccional. La autonomía, saludable y conveniente institucionalmente, no justifica que la Fiscalía no haya definido una carrera fiscal que responda, en cuanto a los nombramientos, a criterios objetivos y de idoneidad.
Quien encabeza la Fiscalía General posee actualmente una inconveniente discrecionalidad en el nombramiento de la integración del escalafón de puestos del Ministerio Público.
El ordenamiento jurídico penal establece un marco normativo, abonado con la jurisprudencia constitucional y resoluciones de la Corte Plena, que reconocen la desconcentración máxima y la independencia funcional del Ministerio Público, tan importante para el ejercicio de sus funciones en el Estado democrático de derecho.
La definición constitucional del órgano de la acusación es una asignatura pendiente en la arquitectura constitucional costarricense. Hace falta la definición constitucional de uno de los actores determinantes en el proceso penal democrático. A este tema le puso mucha atención el fiscal general Jorge Chavarría, pero su proyecto no se convirtió en una prioridad política de la Corte o del Parlamento.
Las vitales funciones judiciales que realiza la Fiscalía, especialmente a partir de la reforma procesal del año 1996 (vigente desde 1998), requieren cambios significativos en la estructura jerárquica del Ministerio Público. La concentración de potestades en la persona que dirige la Fiscalía General y los pocos contrapesos en el interior de su organización requieren reformas y ajustes relevantes para que las funciones no se concentren exclusivamente en su voluntad, sin mayores exigencias en su fundamentación o sin la participación de los funcionarios que integran el órgano de la acusación.
El marco jurídico del Ministerio Público define una inconveniente concentración de potestades en quien ejerce la fiscalía general. Esa concentración no la justifican los principios de concentración y jerarquía que rigen en el órgano de la acusación, que por definición los debe ejercer el fiscal general.
Esta concentración excesiva debilita a la Fiscalía como institución, porque si hay debilidades o excesos del jerarca máximo del Ministerio Público, tales desviaciones se atribuyen, sin contrapesos, al órgano de la acusación. Se necesita, por ejemplo, fortalecer las competencias atribuidas al Consejo Fiscal.
En este momento, el Consejo Fiscal tiene poca relevancia en la discusión y definición de políticas de persecución y administración. Este es un interrogante abierto a la reflexión y la investigación jurídica y administrativa. En el Ministerio Público, hay fiscales y fiscalas con gran trayectoria y experiencia que tienen mucho que aportar, empero, dado el marco normativo, el fiscal general ejerce un poder vertical y concentrado, por lo que es imprescindible mayor participación y discusión de otros actores dentro de la Fiscalía, sin que esto signifique desconocer la responsabilidad política que debe asumir el fiscal o la fiscala general. La concentración de poder que se aprecia en la ley vigente es inconveniente y puede ser disfuncional. En el pasado hemos tenido experiencias muy aleccionadoras.
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Faltan controles
Es inevitable que la Fiscalía responda al principio de unidad y jerarquía, pero hacen falta controles y contrapesos en su organización interna para que un órgano judicial tan decisivo no dependa, exclusivamente, de las subjetividades y eventuales arbitrariedades de quien ejerce tan relevante cargo.
La Fiscalía en una democracia no puede tener una organización tan autocrática como la que actualmente rige la Ley Orgánica del Ministerio Público. La falta de transparencia y la concentración de potestades en una sola persona no es la orientación que debe prevalecer en la Fiscalía de un Estado democrático. Este modelo evidencia sus graves limitaciones al evaluar las acciones de la Fiscalía General en los últimos años.
Las últimas dos personas que ocuparon el cargo no consideraron oportuna la posibilidad de promover una serie de reformas legales y reglamentarias enfocadas en resolver las deficiencias internas, especialmente, en los procesos de selección y elección de fiscales.
Durante la crisis del Judicial en el 2017 se identificó muy bien la necesidad de superar un sistema de nombramientos de la Fiscalía que obedece a criterios subjetivos, sin fundamentación. Los requisitos son mínimos y el proceso de nombramiento poco transparente, pues la Ley Orgánica del Ministerio Público otorga al fiscal general una amplia discrecionalidad en la designación de los cargos, que en los peores escenarios podría traducirse en nombramientos basados en afinidades carentes de imparcialidad, y, ¿por qué no?, en compadrazgos.
Los nombramientos en un órgano de tanta relevancia no deben obedecer a criterios subjetivos de quien ocupa la Fiscalía General. Esa ha sido la regla, como lo fue respecto de los jueces hasta mediados de la década del noventa del siglo pasado. Dentro del diagnóstico de la grave crisis judicial que enfrentó el sistema judicial en el 2017, se identificó muy claramente que el sistema de nombramientos del Ministerio Público debía obedecer a criterios objetivos y de idoneidad. Por esa razón se propuso un estatuto de carrera fiscal. Es una medida preventiva contra la corrupción y el abuso de poder.
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Contrataciones sin concurso
La anterior fiscala general, Emilia Navas, participó activamente en la propuesta de una ley de carrera fiscal. También se comprometió a dictar un reglamento que hiciera efectivo un sistema de nombramientos en el que imperara la idoneidad y la igualdad. Todo quedó en sus buenas intenciones, porque doña Emilia nunca promulgó el reglamento y no se ha logrado aprobar la Ley de Carrera Fiscal, proyecto enviado por la Corte al Parlamento en el 2018.
Es una definición legislativa trascendental, porque los nombramientos, en un estado constitucional, deben responder a criterios de idoneidad e igualdad de oportunidades para los aspirantes. El ascenso en el escalafón de la Fiscalía no debe depender del criterio del fiscal.
La fiscala general Navas Aparicio siguió la tradición en el nombramiento de fiscales de mediano y alto rango sin mayor fundamentación y sin convocatoria a concurso. La Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial identificó, solo en el período del 13 de octubre del 2017 al 17 de setiembre del 2021, un total de 42 nombramientos en los cuales se aprecia un mismo patrón: no se hizo un análisis y no existe fundamento sistemático de idoneidad, competencia y atestados para el cargo de fiscales adjuntos y fiscales.
Estos nombramientos se llevaron a cabo sin concurso y sin criterios de selección aplicables a todos los aspirantes. Así lo reporta un informe del Departamento de Gestión Humana en una nota dirigida a la Secretaría de la Corte el 4 de julio del 2019.
El fiscal o la fiscala debe tener un perfil competencial, definido con conocimientos sólidos en materia penal y procesal penal, pero también en investigación criminal y destrezas para la oralidad en audiencias y debates, como lo exige un sistema penal marcadamente acusatorio. En el 2017, por acuerdo de la Corte Plena, en la sesión del 30 de octubre, se integraron diez comisiones de trabajo para procurar reformas urgentes en el Poder Judicial, entre ellas, la promulgación de una ley de carrera fiscal cuya propuesta, aunque se encuentra en la Asamblea Legislativa desde el 2018, no se le ha dado el trámite parlamentario requerido.
Junto con ese proyecto también deben aprobarse reformas legales o reglamentarias para fortalecer la estabilidad en el cargo y que los funcionarios y servidores del Ministerio Público no estén sujetos al poder autárquico de quien dirija la Fiscalía General. El nombramiento del fiscal o la fiscala general es complejo, las características de la persona en ese puesto conllevan no solo los clásicos requisitos formales y académicos, sino también habilidades blandas, tales como experiencia, orientación, firmeza y valentía frente a las situaciones de inminente riesgo.
Paso fundamental
La promulgación de una Ley de Carrera Fiscal con sus respectivos reglamentos permitirá al funcionariado del Ministerio Público ingresar y ascender dentro de la institución con un sistema estructurado, idóneo, basado en méritos personales, profesionales y éticos.
La institucionalidad del Ministerio Público no debe estar a merced de intereses de ninguna índole, ni de los criterios subjetivos de quien lo encabeza, como ocurre actualmente en los nombramientos de fiscales y fiscales adjuntos.
Esta es una de las debilidades que se aprecia en la estructura del Ministerio Público y que precisa una profunda reforma institucional. Presumo que es un reto que hará suyo el nuevo fiscal general, quien emprenderá con eficacia y energía las reformas en la institución que dirige. Por el momento, la decisión inmediata que podría tomar es la propuesta de un reglamento de carrera fiscal, como lo prometió recientemente.
Es fundamental un marco normativo que defina las condiciones objetivas y el procedimiento de nombramiento de los fiscales y las fiscalas, los atestados y parámetros exigidos, y superar así el voluntarismo y la subjetividad que han imperado en el Ministerio Público en el sistema de nombramientos.
El fiscal general no debe seguir el sistema de nombramientos que depende, exclusivamente, de su criterio. Ese ejercicio de poder tan personal, tan subjetivo, no se ve bien en un sistema judicial democrático.
El autor es magistrado de la Sala Constitucional.