El envejecimiento poblacional y la reducción de la natalidad provocan profundos cambios demográficos en el país que obligan a repensar el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), en un contexto agravado por la pandemia, la alta informalidad, los cambios en el mercado laboral, la mayor automatización de la producción y los riesgos climáticos.
En el siglo pasado se realizaron importantes reformas al SNP, como fue la creación de los regímenes de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), en 1947; y No Contributivo (RNC), en 1974, que se complementaron con el régimen voluntario, que aparece en 1995 y se fortalece con la creación del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROP).
Estos cuatro acontecimientos instauraron un sistema de pensiones multipilar: i) con protección contra la pobreza (RNC); ii) con cobertura básica al trabajador formal (IVM); iii) con complementariedad obligatoria en el monto de la pensión (ROP); y iv) con complementariedad voluntaria, que permite alcanzar una mayor suficiencia en las pensiones.
Incrementos en la contribución al IVM y la fase de acumulación en que todavía se encuentra el ROP, han permitido que al 2021 los activos del SNP representen un 54% del PIB y alcancen un crecimiento interanual del 15% (varias veces la tasa de crecimiento de la economía). Aún con este importante crecimiento, la OCDE ha diagnosticado que estos recursos previsionales serán insuficientes para compensar los retos antes mencionados, por lo que se requerirá una serie de reformas durante el presente siglo.
En el corto plazo es importante la entrada en vigencia de la recién aprobada reforma al IVM, que permite extender la vida de la reserva del régimen unos años más, mientras se acometen reformas de mayor calado, así como evitar la tentación de retirar los recursos del ROP, debido a que si se interrumpe la capitalización de estos recursos no habrá tiempo para compensarlo en la vejez de los afiliados, cuando menos energía y oportunidades de trabajo tendrán.
Se debe resolver la elevada concentración de recursos del SNP en inversiones del sector público, lo que demanda contar con un vigoroso y profundo mercado de capitales a nivel local para que el ahorro previsional puede servir de catalizador al desarrollo económico del país, sin menoscabo de los objetivos de rendimiento y riesgo de los afiliados.
Para abordar la discusión que demanda la reforma del SNP se recomienda generar una instancia de discusión nacional, que permita generar diagnósticos anuales del SNP y recomendaciones de ajustes paramétricos y de diseño, lo que se facilitaría la generación de proyectos de ley en el Congreso, con la oportunidad y calidad que se requiere para mejorar los objetivos de cobertura, suficiencia y sostenibilidad del SNP, entre otros.
Cobertura. Para alcanzar la cobertura del SNP en el largo plazo, es necesario abordar el tema de la informalidad y los elevados costos de la seguridad social, así como empezar el proceso de capitalizar un fondo que permita otorgar una pensión básica universal (PBU) en las próximas décadas a los mayores de 65 años. Esto permitirá proteger contra la pobreza extrema a este segmento etario de la población que para el 2050 se verá triplicado con respecto a su nivel actual y con ello, evitar una crisis en ciernes de la política social.
Para acometer la PBU, estimaciones realizadas por la SUPEN encuentran que con una erogación anual cercana al 1% del PIB, el fondo mencionado puede llegar a ser capitalizado para otorgar pensiones en el momento de su jubilación a todo residente que hoy tenga 18 años o menos.
Para que esta erogación no impacte los resultados financieros del Gobierno Central, se podrá financiar a través de la liberación de erogaciones ya existentes, como la que se generaría conforme se vayan extinguiendo las pensiones con cargo al presupuesto, así como con la redistribución parcial de la cuota estatal que va a los regímenes básicos. Recursos adicionales podrían provenir del 15% de las utilidades de las empresas públicas que, actualmente, debe ser girado al IVM, así como los propios del Régimen No Contributivo, cuyas pensiones por vejez serán la base de partida de la PBU, hasta que se logre una capitalización suficiente para otorgar una PBU a toda la población mayor.
Sostenibilidad con progresividad. Asimismo, la PBU permitirá ajustar la tasa de reemplazo en las pensiones que otorga el IVM, dado que, para las personas con pensiones más bajas, el monto nominal que reciban de la PBU más que compensará la caída nominal en su pensión del IVM, aún y si se mantiene constante la tasa de reemplazo promedio antes y después de la entrada en vigor de la PBU. En cuanto al monto de la PBU, es necesario que guarde relación con la línea de la pobreza extrema para erradicar este flagelo en la vejez.
Suficiencia. Para alcanzar cobertura universal de forma sostenible y progresiva, es importante mantener el impulso complementario del ROP, a través de fondos generacionales que permitan una mejor asignación del rendimiento y riesgo de los activos, según la edad del afiliado, así como la implementación de mecanismos voluntarios de ahorro automático a través del consumo para democratizar el uso del pilar voluntario. Esto permitirá seguir generando recursos previsionales para asegurar la suficiencia de las pensiones en la vejez, cuando ya no haya tiempo para ahorrar para el futuro.
Estas son una serie de reformas que podrían ser articuladas, tanto desde el punto de vista técnico como político, por un Consejo Nacional de Pensiones que cuente con especialistas en el tema de pensiones, el apoyo técnico de la Supen, así como voceros del Gobierno, el sector corporativo y representantes de la sociedad civil. Experiencias exitosas en países como Chile y España guardan en común el uso de metodologías de trabajo pluralistas y modernas en los consejos, que combinan la participación ciudadana con tiempos acotados para la deliberación de diagnósticos y propuestas.
Considerando los retos antes mencionados y la urgente necesidad de contar con un SNP que ofrezca cobertura, suficiencia y sostenibilidad, las nuevas autoridades están llamadas a colocar dentro de sus prioridades uno de los pilares de la seguridad social, el sistema de pensiones, ya que no hay oportunidad de procrastinar, y habrá que reservar parte de su capital político para hacer de estas deliberaciones una realidad.
La autora es superintendente de Pensiones y Entidades Financieras.