Uno de los candidatos que aspiran a ocupar la Presidencia de la República manifestó que, en caso de ser electo, le propondrá a la Asamblea Legislativa las reformas que considere necesarias y si esta no procediera en la forma que él considera conveniente, pondrá «a la gente a legislar», por medio del referendo. Algunas personas nos han pedido nuestro criterio sobre esa propuesta desde un punto de vista estrictamente jurídico, no político, el cual expresamos a continuación.
I.- Costa Rica como democracia participativa
El artículo 9 de la Constitución Política establece que Costa Rica es una democracia representativa y participativa. La democracia participativa se ejerce por los canales jurídicos que señalan la propia Constitución y el ordenamiento jurídico en general. Si no se procediera así habría que concluir, lo cual sería contrario a los principios básicos del sistema institucional de nuestro país, que la denominada «democracia de la calle» es válida, a pesar de que en su nombre se atente contra los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Nuestra democracia participativa se manifiesta en diversas formas, entre otras en los proyecto de ley de iniciativa popular, en la participación de agrupaciones de la sociedad civil, tales como sindicatos y cooperativas, en las Juntas Directivas de las instituciones del Estado y en las audiencias públicas para la fijación de tarifas de los servicios. Los partidos políticos son los mecanismos tradicionales mediante los cuales se conduce la democracia participativa.
El principio de la división de poderes, pilar fundamental del sistema democrático, se entiende modernamente como la colaboración de esos poderes. La validez de la mayoría de los actos fundamentales requiere la concurrencia de los dos poderes políticos por antonomasia: el Ejecutivo y el Legislativo. La ley es un claro ejemplo de esa actividad conjunta, pues su promulgación exige la participación de ambos poderes; además, existen mecanismos recíprocos de control, como el veto y el resello. Otros los ejerce el Poder Judicial, especialmente por medio de la Sala Constitucional.
Asimismo, el Poder Ejecutivo no puede hacer ninguna erogación si el respectivo presupuesto no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa, que tiene la potestad de modificarlo. Los empréstitos, aunque son suscritos por el Poder Ejecutivo, requieren una aprobación legislativa calificada, lo mismo que los tratados internacionales. En otras materias, existe reserva de ley, de manera que el Poder Ejecutivo no puede emitir decretos ejecutivos reglamentarios.
Soslayar los requisitos constitucionales a fin de que el Poder Ejecutivo ejerza el poder gubernamental sin la participación de la Asamblea Legislativa es contrario al principio cardinal del Estado moderno desde Montesquieu: el de la división de poderes.
El Estado moderno está diseñado para que la negociación sea la ruta lógica que permita resolver los problemas políticos del Estado cuando el Poder Ejecutivo carece de mayoría en el Parlamento. Recordemos el caso reciente de la aprobación de las leyes complementarias del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, las cuales fueron promulgadas después de una intensa negociación política entre el partido gobernante y algunas minorías parlamentarias. En el pasado hubo otros ejemplos, como el de la Administración 1966-1970, que gobernó exitosamente con una minoría parlamentaria, mediante negociaciones políticas con el partido que tenía la mayoría en la Asamblea.
Los gobiernos proclives a gobernar por referendo terminan siendo gobiernos autoritarios, en el mejor de los casos. La historia está llena de ejemplos. Basta con recordar a Mussolini.
II.- Imposibilidad jurídica de gobernar por referendo
Según nuestro ordenamiento jurídico solo se puede convocar un máximo de tres referendos durante un período presidencial; además, la ley no autoriza la acumulación de varios referendos, sobre diversos temas, en una misma consulta. Algunos asuntos importantes están excluidos del referendo por completo: impuestos, materia fiscal y presupuestaria, empréstitos, pensiones, contratos administrativos, etc.
Para reformar los requisitos constitucionales necesarios para la tramitación del referendo, así como para reducir el número de materias no susceptibles de él, se requeriría que la Asamblea aprobara, en primera legislatura la correspondiente reforma y que, posteriormente, el texto se sometiera a referendo. El Poder Ejecutivo no tiene injerencia en esta materia, pues las reformas constitucionales son iniciativa exclusiva de la Asamblea Legislativa.
En consecuencia, es imposible, según el ordenamiento jurídico de Costa Rica, que el Poder Ejecutivo reforme la regulación actual del referendo contenida en la Constitución si el Poder Legislativo no está de acuerdo con la reforma propuesta.
Es necesario señalar, además, que un Poder Ejecutivo que carezca al menos de una mayoría parlamentaria simple no puede convocar a un referendo, pues el decreto ejecutivo de convocatoria tiene que ser refrendado por la mayoría absoluta de la Asamblea para que la convocatoria sea válida.
La otra alternativa que tendría quien pretendiera convocar a un referendo sería recoger el 5% de las firmas de los electores, lo cual no es sencillo y toma tiempo. Los asuntos que un gobierno pudiera querer someter a referendo —tales como pensiones, impuestos, presupuestos y otros—no son susceptibles de ser sometidos a ese proceso. Además, debe tenerse presente que si, por ejemplo, se sometiera a referendo la eliminación del monopolio de Recope, la votación solo sería vinculante si participara el 40% de los votantes y la mayoría se manifestara a favor. Así lo dispone la Constitución, al establecer que una materia sometida a referendo requeriría, para su aprobación en la Asamblea Legislativa, dos tercios de los votos, como es el caso de la eliminación del monopolio de los combustibles.
Por lo anterior y por otras razones que podrían explicarse en un texto más extenso, consideramos que el sistema institucional costarricense tiene bases sólidas que no pueden reformarse por la vía del referendo, ignorando los principios en los que se fundamenta.
Sobre los autores: Rubén Hernández Valle, Constitucionalista; Rolando Laclé Castro, exministro de la Presidencia y expresidente de la Asamblea Legislativa; y Rodrigo Oreamuno B., exvicepresidente de la República.