Costa Rica enfrenta el reto de ejecutar cuantiosas inversiones a lo largo de los 7.781 kilómetros de la red vial nacional con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y potenciar la competitividad del sector productivo. Sin embargo, alcanzar estos objetivos depende de no olvidar la planificación de la operación y el mantenimiento que proteja el valor de los recursos invertidos.
Sería una lástima que obras como la Circunvalación norte estén condenadas a convertirse en un nuevo caso de abandono, como ocurrió con el puente La Amistad, sobre el río Tempisque.
Y es que, si bien la red vial nacional es de menor extensión que los 35.000 kilómetros de la cantonal, es un hecho que hablamos de las carreteras que canalizan la mayor parte del tránsito del país y demandan mayores recursos de mantenimiento porque cuentan con más carriles y estructuras complejas (intercambios, puentes, pasos a desnivel, etc.).
En este sentido, la adecuada toma de decisiones requiere comprender financieramente la gestión del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi).
Mandato de ley
La ley de creación establece en el artículo 22 el orden de prioridades: i) Conservación, ii) mantenimiento y iii) reconstrucción y construcción de obras nuevas.
Para ello, se establecieron dos fuentes de ingreso principales: un 50 % de la recaudación del impuesto sobre la propiedad de vehículos (regulado en la Ley 7088) y el 21,75 % de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, de acuerdo con lo establecido en la Ley 8114.
El porcentaje del impuesto sobre los combustibles se modificó en el 2016, cuando se introdujo la asignación del 22,25 % en favor de las municipalidades. Es importante recordar que la versión original de la ley, en el año 2001, otorgaba al Conavi un 30 % de lo recaudado por este tributo.
Distribución de recursos
Este año el presupuesto del Conavi asciende a ¢159.000 millones, excluyendo los saldos de créditos internacionales para obras nuevas (ruta 32). De este presupuesto, apenas un 37 % se destina a mantenimiento (¢58.000 millones), el segundo destino en peso es el pago de servicio de la deuda para obras nuevas (un 24 %), seguido de los servicios de ingeniería y supervisión (un 15 %) y algunas obras, tales como los pasos a desnivel en los Hatillos (un 9 %). Las remuneraciones representan un 5 %.
En el 2021, el presupuesto fue de ¢164.000 millones, y se le asignó un 54 % a mantenimiento y un 16 % a servicio de la deuda. En este contexto, se debe tener presente que el Conavi ha adquirido históricamente compromisos de deuda para obras nuevas (Circunvalación norte, por ejemplo) sin que se le dé contenido presupuestario para el mantenimiento, lo que ocasiona una considerable contingencia fiscal por ser mucho más costosa la rehabilitación futura de los proyectos que hoy quedan desatendidos.
Poco para mantenimiento
El Conavi debe gestionar más de 7.000 kilómetros de carreteras, por lo que ¢58.000 millones anuales (menos de $100 millones) es una cifra sumamente baja.
Para ponerlo en perspectiva, Panamá lanzó recientemente un contrato para la modernización y gestión de 246 kilómetros de la carretera Panamericana, y el componente anual de mantenimiento ronda los $20 millones. Está claro que cada carretera posee sus propias características técnicas que complican los ejercicios de comparación, pero este ejemplo sirve para afirmar que estamos dedicando una cifra sumamente reducida al mantenimiento de la red vial nacional.
Si se le diera lo establecido por ley
La recaudación del impuesto sobre la propiedad de vehículos se estima este año en alrededor de ¢200.000 millones y el impuesto sobre los combustibles, en ¢570.000 millones.
Lo anterior significa que, en el caso de asignar la totalidad de los recursos de ley, el Conavi contaría con un presupuesto total de alrededor de ¢220.000 millones, y, si se mantuvieran los destinos, se habría dispuesto en este 2023 de unos ¢119.000 millones para mantenimiento, monto que ascendería hasta ¢158.000 millones si Hacienda asumiera el pago del servicio de la deuda de la institución.
Se trata de un ejercicio teórico, pues a partir del 2019 la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas introdujo cambios fundamentales, entre estos el mandato a Hacienda del cumplimiento de la regla fiscal, de acuerdo con los criterios de asignación presupuestaria y gestión de los destinos específicos establecidos, y sería un incumplimiento grave no seguir estos lineamientos.
En este sentido, entendiendo la relevancia de sanear las finanzas públicas, parece que tenemos la tarea pendiente de permitir legalmente asignar recursos a actividades de conservación y mantenimiento vial, considerando que el recorte de este componente y abandono de los activos viales hoy podría traducirse en un mayor impacto fiscal en el futuro.
Retos del Conavi
Pero además de la profunda limitación de recursos, es necesario que se incorporen nuevas formas de contratación, que promuevan la eficiencia y competencia en el sector.
La aplicación del modelo tradicional de cantidades y precios unitarios no se alinea con la optimización de recursos, y muchas veces ha favorecido la concentración de la industria. Por eso, la aplicación de modelos alternativos de pago por estándares y de asociación público-privada (APP), con peaje y sin él, son clave para una mejor gestión de los activos, y al mismo tiempo promover la llegada de más empresas.
Es necesario dialogar desde ya sobre cuáles serán las fuentes de ingresos que nos permitirán mantener nuestra infraestructura en los años venideros, teniendo presente que la adopción de nuevas tecnologías de transporte erosionará de manera constante el flujo proveniente del impuesto sobre los combustibles.
Revertir el rezago en infraestructura vial demanda un diálogo serio y una visión de política de Estado que supere el cortoplacismo. Por ello, urge emprender los proyectos que han esperado durante décadas, pero, más importante aún, hacerlo con la tranquilidad de que se los heredaremos a las futuras generaciones en óptimas condiciones.
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El autor es economista, especialista en infraestructura.