En Costa Rica, los presupuestos públicos se elaboran al revés de como se hacen en los países con las mejores prácticas gubernamentales. Aquí, los planes de gasto se empiezan a confeccionar desde los departamentos más bajos de las instituciones hasta llegar a las jerarquías.

La consecuencia de este método es un enfoque “incrementalista” del gasto público. Al menos así lo señaló la Contraloría General de la República (CGR) en un reciente informe sobre los presupuestos estatales del 2021, los cuales alcanzarán casi ¢27 billones en el 2021, dinero equivalente al 72% del producto interno bruto (PIB).

Un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) agregó: “Con este ‘enfoque de abajo hacia arriba’, los ministerios sectoriales pueden exagerar sus necesidades, ejerciendo una presión al alza sobre el gasto general”.

Por esta razón, la Contraloría aconsejó modificar este mecanismo para pasar “de un proceso presupuestario que se ejecute de abajo hacia arriba, a uno que se ejecute de arriba hacia abajo, por medio del establecimiento de topes de gasto obligatorios”.

Según el análisis de la CGR, este cambio permitiría “lograr abandonar el enfoque incrementalista y de insumos para pasar a uno estratégico enfocado en los resultados de la política”.

Fórmula actual

Actualmente, el presupuesto nacional se construye según las necesidades presupuestarias que remita cada uno de los departamentos de las instituciones a sus jefaturas, las cuales recolectan la información y, junto con sus requerimientos, la pasan a su jefatura inmediata hasta que el plan de gastos llega al respectivo ministro o autoridad máxima.

Una vez que cada ministerio y cada institución de los poderes Legislativo y Judicial, así como el TSE, contabilizan las necesidades presupuestarias de sus entidades y órganos, las hace llegar al Ministerio de Hacienda, el cual está encargado de elaborar el presupuesto nacional y presentarlo al Congreso.

Según los Lineamientos Técnicos sobre el Presupuesto de la República, cada ministerio debe conformar una comisión institucional de presupuesto, integrada por su jerarca, directores de programa y personas responsables de las unidades de apoyo.

En esta comisión, se emite la aprobación presupuestaria interna del anteproyecto que se envía a Hacienda.

La recomendación

La propuesta de la Contraloría implica un cambio de paradigma mediante el establecimiento de topes de gasto obligatorios.

La idea es que Hacienda distribuya fondos a cada ministerio para que estos, consecuentemente, los repartan entre sus departamentos e instituciones.

Ante la consulta de La Nación, la CGR aseveró que los presupuestos elaborados de arriba hacia abajo constituirían un mecanismo de contención de gasto.

“Contar con procesos de elaboración de los presupuestos en el sector público de arriba hacia abajo (top-down approach), efectivamente es un mecanismo de control del gasto, en comparación con formular los presupuestos aplicando un porcentaje de inflación al rubro del año anterior”, detalló la Contraloría.

El pasado mes de noviembre, el Congreso aprobó el Presupuesto Nacional 2021, por la suma de ¢11,23 billones, lo cual cubre a los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), además de miles de millones de colones en transferencias a otras instituciones del Estado.

Para este año, el presupuesto total del sector público, incluido el Nacional y el de todas las instituciones y órganos del sector descentralizado, asciende a los ¢26,9 billones.

OCDE insiste en presupuesto de arriba hacia abajo

Dentro de los documentos aportados por el ente contralor ,se encuentra un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en él se habla de cómo los presupuestos deben ser elaborados de arriba hacia abajo.

Según la OCDE, el ejercicio presupuestario “normalmente está controlado por un departamento central de presupuesto ubicado en el ministerio de finanzas o, a veces, en un ministerio de presupuesto separado”.

No obstante, el documento explica que no todos los países realizan sus estimaciones presupuestarias de arriba hacia abajo.

“En demasiados países, el departamento de presupuesto no prepara un marco macro, ni siquiera un primer esbozo del presupuesto, y mucho menos límites indicativos por ministerio sectorial”, precisó la organización.

Por lo tanto, al preparar las solicitudes de presupuesto, los ministerios solamente agregan porcentajes, guiados por una proyección de inflación con respecto al presupuesto del año anterior.

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Elaboración del presupuesto de arriba hacia abajo

El documento de la OCDE contiene los pasos a seguir para lograr que los cálculos se realicen de arriba hacia abajo.

Como un primer paso, se debe determinar por parte de Hacienda un marco macroeconómico para el año presupuestario en elaboración y, al menos, para los próximos dos.

Al respecto, la organización recalca que esto permite que se determine el nivel global de gasto que se puede emplear sin implicaciones macroeconómicas adversas, tomando en cuenta los ingresos esperados y el nivel de déficit que se puede financiar con seguridad.

Una vez que se cuente con este marco, se debe proceder a realizar asignación entre los ministerios.

Como tercer paso, Hacienda debe emitir una circular presupuestaria para dar instrucciones a los ministerios, donde se establezca el tope de gasto para cada cartera.

Además, la OCDE explica que esta circular debe incluir información sobre los supuestos económicos que se adoptarán sobre los niveles salariales, el tipo de cambio y los niveles de precios.

Para la cuarta etapa, los ministerios presentan sus ofertas, con base en los montos previamente asignados, al departamento de presupuesto de Hacienda.

El siguiente paso comprende las negociaciones que conducen finalmente a un acuerdo.

Por último, con la elaboración final del presupuesto, este se envía al Parlamento.

Según la Contraloría, el país está pasando por un momento difícil, “exacerbado por el shock pandémico que aún no termina”, por lo que se debe continuar avanzando en el ordenamiento de las finanzas públicas.

Hacienda: ‘Diferencia no va a ser tan significativa’

Elian Villegas, ministro de Hacienda, asegura que, ante la actual situación de las finanzas públicas, existe rigidez en la destinación de recursos, por lo que variar la forma de elaboración presupuestaria no significaría un gran cambio.

“En las circunstancias que nosotros estamos, si se dice que es de abajo para arriba o de arriba para abajo, la diferencia no va a ser tan significativa, teniendo en cuenta que la rigidez existente hace que el movimiento sea muy pequeño”, explicó Villegas.

Según detalló el jerarca de Hacienda, para el ejercicio presupuestario, su cartera indica a los órganos que componen el Presupuesto Nacional un tope, el cual no deben sobrepasar, independientemente de la regla fiscal.

“En la Dirección General de Presupuesto Nacional lo revisamos, que esté balanceado, que todo técnicamente esté bien y, a partir de ahí, entramos con una definición desde el ámbito de lo fiscal, de si podemos cumplir con eso o no podemos cumplir con eso, si tenemos que hacerlo más pequeño o no”, agregó el jerarca.

Para este 2021, estimaciones de la Contraloría revelaron que las medidas de restricción de gasto adoptadas para los presupuestos públicos presentaron una “atípica condición”, generando una disminución del 7,4% en comparación con el presupuesto del 2020.