La reciente visita de una misión técnica del FMI – y el cumplimiento holgado de las metas presupuestarias del primer semestre, que permitió alcanzar el staff level agreement que facilitará el desembolso de más préstamos de apoyo presupuestario en las próximas semanas – ha dado un nuevo aire al Ejecutivo para argumentar que su hoja de ruta en materia de política fiscal está ahora clara. ¿Puede inferirse realmente eso de lo sucedido esta semana?
En realidad, el lenguaje de las misiones del FMI es habitualmente críptico y, si se quiere, diplomáticamente condescendiente. Deberemos esperar más para poder tener la visión completa del staff del Fondo que debe quedar plasmada en el reporte que remitirán – y que se esperaría sea autorizada su divulgación por parte del Ejecutivo – al Directorio del organismo financiero internacional en algunas semanas y, paradójicamente, conocer lo que el gobierno costarricense puso sobre la mesa como ajustes al acuerdo pactado en 2021, pues hasta el momento no ha sido transparente y claro acerca de la agenda de reformas, especialmente de carácter estructural, con las que se comprometerá.
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En materia de política fiscal y presupuestaria son pocos los elementos nuevos aportados por la misión y el Ejecutivo que contribuyan a conjurar las dudas y temores en torno a un proceso de ajuste que, aunque hasta ahora exitoso, enfrenta los retos y los riesgos, por el lado de la recaudación tributaria, de la desaceleración de la demanda interna y, desde los presupuestos gubernamentales, de las tensiones y tentaciones asociadas con una regla fiscal que, aunque hoy es la única ancla del proceso de consolidación fiscal, es cada vez menos políticamente viable sin que se le introduzcan modificaciones.
En este marco algunos apuntes significativos. La misión no avaló la reforma a la regla fiscal impulsada por el Ejecutivo – y pidió reflexión y calma en su abordaje legislativo – por considerar que implica riesgos para el proceso de ajuste el exceptuar intereses e inversión del límite de crecimiento de los presupuestos públicos (sin tener claro qué ingresos adicionales o menores gastos lo compensarían) y continuó insistiendo en la necesidad de medidas que mejoren la progresividad y modernicen el sistema tributario, lo que parece indicar, que mantiene el dedo en el renglón de la transformación hacia un sistema de renta global para las obligaciones impositivas de personas y empresas, reforma sobre la que aún no se conoce su contenido y, sin duda, requerirá de una inversión de capital político significativo para enfrentar la oposición de grupos de interés y lograr su aprobación legislativa.
Tampoco quedo clara la hoja de ruta en materia de reforma del Estado (reformas institucionales) pues de lo planteado hasta el momento – dirigido a concentrar el poder en los jerarcas ministeriales – en algunos casos se ha tenido que dar marcha atrás y no se conocen sus efectos presupuestarios o sobre la gobernanza y transparencia.
— José Luis Arce
A la vez, continuó insistiendo el FMI en la completa y correcta implementación de la Ley Marco de Empleo Público proceso en manos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y sobre el que se sabe nada o muy poco, al menos públicamente, y que debería estar concluido antes de marzo de 2023.
Tampoco quedo clara la hoja de ruta en materia de reforma del Estado (reformas institucionales) pues de lo planteado hasta el momento – dirigido a concentrar el poder en los jerarcas ministeriales – en algunos casos se ha tenido que dar marcha atrás y no se conocen sus efectos presupuestarios o sobre la gobernanza y transparencia. Mientras que en el caso de la privatización de empresas de propiedad estatal lo más probable es que la incertidumbre política y financiera en torno a estas medidas hayan conducido a que el FMI no aceptara incluirlas como parte del acuerdo, pese a que las autoridades costarricense lo insinuaron en algún momento, lo que sin duda es un alivio pues evita generar un estrés innecesario sobre el cumplimiento de la condicionalidad del programa y, en especial, sobre los desembolsos de préstamos de apoyo presupuestario.
Tampoco es claro si la misión del FMI y el Gobierno – y parece que, además, algunos otros grupos políticos y de interés – dimensionan apropiadamente los riesgos, los beneficios y los efectos colaterales – tanto económicos como políticos – de un programa de financiación gubernamental en el exterior que hoy luce, francamente, quizás excesivo.
De acuerdo con el más reciente informe del staff del FMI (marzo de 2022) considerando la programación de recursos externos (préstamos) para apoyo presupuestario, la pretensión del Ejecutivo de una autorización para emitir deuda en mercados internacionales por US$1.500 millones por año entre 2022 y 2025 y la negociación con el FMI de $700 millones adicionales (también para apoyo presupuestario) en el marco de la recientemente creada Resilience and Sustainability Facility, entre 2022 y 2024, el gobierno costarricense recibiría, en términos netos (es decir deduciendo los vencimientos de deuda externa, incluyendo $1.250 millones de vencimientos de deuda emitida en mercados internacionales), cerca de $9.450 millones de recursos externos para financiar un requerimiento, también neto (el déficit gubernamental, básicamente), de alrededor de $7.350 millones.
Estos guarismos implican que, además, de amortizar una porción significativa de los vencimientos de deuda interna con recursos de crédito provenientes del exterior, la totalidad del déficit presupuestario estaría siendo financiado externamente.
Y aunque esta fuente de recursos podría reducir las presiones al alza en los tipos de interés asociados con la necesidad de cubrir el financiamiento gubernamental (pero no por otras causas, como las que han conducido a aumentos en los tipos de interés locales en las últimas semanas), no deben despreciarse los potenciales efectos sobre el mercado cambiario y la composición de los portafolios de los residentes que podrían implicar.
Además, no deja de ser un tanto contradictorio que sea el mismo FMI el que indique que el principal riesgo para la sostenibilidad de la deuda gubernamental sea el cambiario y proyecte que la porción en moneda extranjera de dichos pasivos se mantenga o incluso sobrepase el 40% para 2027.
Como si estas consideraciones no fueran suficientes, y más en el ámbito de la economía política, no debe olvidarse una de las lecciones de la crisis de los 80: el asegurar financiación externa puede ser una poderosa tentación para abandonar la frugalidad presupuestaria, pues garantiza por algún tiempo – en tanto la disciplina de los mercados de crédito se manifiesta – un espacio bajo la alfombra para esconder los desequilibrios.