El desalojo y demolición de infraestructura hotelera dentro del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo parece poner fin a más de 18 años de una compleja controversia legal que fue objeto de un conocido libro y de numerosas acciones ante diferentes órganos estatales.
No es mi intención tratar ese tema particular, sino abordar la problemática de la ocupación de la zona marítimo-terrestre ( ZMT) y las iniciativas –reclamadas en los actos del 25 de julio– de legalizar alguna de la ocupación existente en las playas. En este sentido, diferentes propuestas de ley –con los más diversos nombres y fines– se han presentado, entre ellas, una reciente denominada “territorios comunitarios costeros”.
Con respecto a la ocupación de la ZMT fuera del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres y los terrenos boscosos estatales), se presenta una variada tipología y características, según lo ha documentado el “Programa de regularización de catastro” y otras fuentes, que se pueden resumir de la siguiente manera:
Ocupación ilegal. Se trata de aquellos que ingresaron a la ZMT sin una autorización administrativa válida o se encontraban allí antes de la vigencia de la Ley actual pero no califican legalmente de “ pobladores” u “ ocupantes”, según se a continuación. Estos se pueden ubicar tanto en la zona pública ( ZP, los 50 metros) como en la zona restringida ( ZR) concesionable ( los 150 metros) de la ZMT. Se incluye a quienes han levantado allí su vivienda o desarrollan diversas actividades ( turismo, comercio, recibidores de pescado, etc). En esta categoría también se cuenta con infraestructura pública (escuelas, Ebais, y otras).
Pobladores. Según los define la ley de la ZMT y su reglamento. No obstante, no existen registros municipales que establezcan quiénes ostentan esta condición. Debido a los requisitos legales establecidos en la normativa, deben haber estado en la ZMT al menos desde 1967, haber tenido a esa fecha al menos 18 años y no tener propiedades a su nombre.
Ocupantes. Según las disposiciones establecidas en la legislación, se trataría de quienes sin contar con contrato de arrendamiento estaban en la ZMT antes de la fecha de vigencia de la Ley (1977). Tanto en el caso de los pobladores como de los ocupantes –que poseen diferencias importantes– una consecuencia jurídica es permitirles la ocupación provisional y otorgarles un derecho de prioridad para obtener una concesión. Estas dos excepciones no fueron diseñadas para la permanencia definitiva en la ZMT y no son transferibles a terceros.
Permisos de uso. Existen múltiples permisos de uso y autorizaciones administrativas ( ej.: para construir) en la ZMT. Estos ocupantes han realizado actividades (incluyendo el levantamiento de infraestructura) amparados en las mismas, aunque en algunas situaciones hayan sido emitidas ilegalmente.
Concesionarios. Se han inscrito unas 1800 concesiones en el Registro Público. Los concesionarios poseen un derecho para ocupar la ZR de la ZMT que resulta, en principio, la única concesionable.
Excepciones a la Ley. En esta condición están quienes habitan porciones del territorio normalmente consideradas ZMT, pero que se encuentran bajo alguna de las excepciones de la Ley. Se incluirían en este apartado quienes, por ejemplo, poseen propiedades inscritas según lo preceptuado por el ordenamiento jurídico entre 1970 y 1971; los que poseen cédulas reales (otorgadas por la Corona española), las ciudades litorales (Puntarenas, Garabito, Limón, Puerto Cortes de Osa, Golfito y Quepos) y otros supuestos puntuales.
Concesiones. Aunque se trata de una sub-categoría de ocupaciones ilegales, es importante mencionarla. Si bien es cierto, la mera presentación de solicitudes de permisos de uso o de concesiones no otorga derecho a la ocupación, los mismos inclusive han pagado, y se les ha aceptado, cánones.
Ocupantes por títulos no válidos. Consiste en aquellos que, bajo figuras jurídicas absolutamente nulas, invocan un “derecho de ocupar” para justificar su permanencia en la ZMT. Entre ellos cabe citar: compra venta de “derechos de ocupantes (en sentido estricto) o pobladores”; transmisión de permisos de uso; actos municipales que reconocen “derechos a los ocupantes, etc.”. Tales actos son absolutamente nulos ( art 7 y 71 de la LZMT)
En conclusión, existen ocupaciones en la ZMT que no se encuentran reconocidas por la ley y deben, en tesis de principio, ser objeto de desalojo. No obstante, se constata una realidad social: hay quienes han ingresado a la ZMT en condiciones de ilegalidad, por motivos de necesidad económica o de trabajo. La inacción del Estado durante muchos años, ha contribuido a facilitar estas situaciones irregulares, contándose con casos en los cuales se ha prestado servicios públicos, asistencia por parte de instituciones y otros, a pesar de la carencia de requisitos legales.
En vista de esta problemática se ha pensado regularizar algunos de los anteriores supuestos. A mi criterio, cualquier iniciativa legal debería considerar al menos los siguientes principios:
• Cualquier propuesta debe respetar al carácter de dominio público de la ZMT. En otras palabras, sobre esta delicada franja del territorio no se deben otorgar derechos de propiedad o similares. Respecto al caso de la ZP, la Sala Constitucional ha considerado que la misma solo permite la ocupación en casos excepcionales y ésta deviene inclusive “intocable” para el “ legislador ordinario ( Voto No 5210-97).
• No permitir ocupación, según condiciones adicionales a las excepciones vigentes, en zona pública. Una propuesta de regularización no debería establecer nuevos mecanismos para ocupar la zona pública. Cuando mucho se podría clarificar el alcance de las excepciones vigentes al uso común de ésta (arts., 18, 20 y 21 de la Ley) y eventualmente establecerse expresamente que ciertas actividades podrían catalogarse como obras artesanales o similares (según dispone el artículo 18 de la LZMT).
• Resguardo al ambiente y protección de la seguridad humana. La regularización debería coadyuvar en la protección ambiental de la ZMT. No debería autorizarse en áreas ambientalmente frágiles o de riesgo, especialmente previendo escenarios futuros de cambio climático.
• Evitar generar nuevas invasiones u ocupaciones ilegales de la ZMT. Cualquier propuesta debería orientarse a otorgar seguridad jurídica a los ocupantes que cumplan ciertos criterios. No debe propiciarse ulteriores invasiones a la ZMT.
• Coadyuvar a solventar la problemática social y económica de ciertos grupos. Se debería legalizar a quienes con condiciones particulares de ocupación en la ZR, por ejemplo, quienes posean allí su única vivienda o desarrollen labores de pequeña o microempresa, entre otros. Los beneficios se deberían limitar a personas físicas. También debería contemplarse la ocupación de la ZR para la prestación de ciertos servicios públicos (escuelas, Ebais).
• Prevenir la especulación inmobiliaria. Relacionado con el criterio anterior, debe evitarse fomentar la especulación inmobiliaria o la transferencia de los derechos otorgados.
Finalmente, debe resguardarse el interés público. En este sentido, debe prevalecer el interés público sobre intereses privados inmobiliarios o de otra índole.