EscucharDe alguna forma, todos somos responsables de la crítica situación fiscal: el gobierno actual y los anteriores, por haber elaborado presupuestos desequilibrados; los legisladores, por haber votado esos presupuestos, haber aprobado egresos sin los correspondientes ingresos y negarse a aprobar las leyes para resolver el problema fiscal; los funcionarios públicos, por haber presionado indebidamente para obtener beneficios injustificados y haber evitado la racionalización de sus beneficios; los sectores empresariales y cooperativos, por cultivar el proteccionismo y la generación de beneficios, exenciones y exoneraciones discriminatorias; los contribuyentes, en el tanto hayan practicado mecanismos de evasión y elusión de impuestos; y los partidos políticos por haber auspiciado, mantenido y resistido cambios a las estructuras vigentes de gastos e ingresos.
En este artículo exponemos un breve resumen de la situación fiscal y algunas advertencias que considerar. Posteriormente, ampliaremos sobre reformas específicas.
Diagnóstico. El Gobierno Central, en los últimos ocho años, viene experimentando un déficit estructural en sus finanzas que ha aumentado progresivamente la deuda pública hasta llevarla a niveles que podrían ser insostenibles.
El coeficiente deuda a PIB ha presentado una tendencia creciente, al pasar de 24,7% en el 2008 a un estimado cercano al 46% en el 2016, en tanto que el déficit financiero anual (ingresos totales menos gastos totales) se situó en ese período en una cifra alrededor de un 5% del PIB.
Esta situación, de prolongarse, constituiría una amenaza para la estabilidad macroeconómica, ya que los servicios que justifican la existencia del Estado empiezan a ser desplazados por el servicio de la deuda, lo que afecta negativamente la inversión pública –fuente de crecimiento y empleo– y la competitividad global del país.
El crecimiento de la deuda pública se explica por la combinación de varios factores:
1- El incremento continuo del déficit primario (no incluye gastos de intereses por servicio de deudas contraídas en el pasado), debido principalmente a aumentos en las remuneraciones que no se corresponden con los ingresos, con el agravante de que produce poco impacto en el crecimiento económico (mala calidad del gasto).
2- Como resultado de esos desbalances, los gobiernos han tenido que incurrir en más deuda para financiarlo, lo que, de nuevo, incide en el aumento del pago de intereses (vea gráfico).
3- El crecimiento económico, que ha sido relativamente bajo en el último quinquenio, no ha contribuido a disminuir la relación deuda/PIB. También, el entorno de bajo crecimiento mundial juega un papel negativo en la sostenibilidad de las finanzas públicas.
4- Parte del desequilibrio fiscal se atribuye a la desactualización de las leyes, como las de impuestos sobre la renta (1988) y ventas (1982) que, además, introducen distorsiones en la asignación de recursos.
5- El rezago tecnológico impide hacer más eficiente el cobro tributario y las ineficiencias en el engranaje administrativo y la deficiente legislación dan cabida a la evasión y elusión fiscales.
De no tomarse acciones correctivas pronto –una reforma fiscal integral–, la discusión tendría que posponerse para el 2018 o el 2019 con un nuevo gobierno. Para entonces, el déficit financiero y el nivel de deuda del Gobierno Central podrían llegar a niveles insostenibles que requerirían un ajuste fiscal mayor del 3,5% del PIB, como han sugerido organismos internacionales como el FMI y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), sino entre un 5% y un 6% del PIB.
Esfuerzos insuficientes. El Gobierno ha aplicado, desde el 2014, algunas reformas administrativas y legales para hacer más eficiente la recolección de impuestos y contener el gasto, lo que permitió reducir el déficit financiero a setiembre del 2016 al 3,4% del PIB, desde el 4,2% en el 2015.
Esto se debe a que los ingresos han crecido a una tasa del 9,6% mientras que los gastos subieron un 2,7%. Pero una buena parte de la relativa reducción del gasto se debe a la estabilidad cambiaria y menor inflación, que redujo la presión en el aumento de salarios nominales, así como a la disminución en los gastos en infraestructura.
Estas medidas son temporales e insuficientes para estabilizar la razón deuda/PIB y retomar una senda sostenible de las finanzas; tampoco corrigen los problemas estructurales ni los denominados disparadores del gasto: salarios, pensiones, transferencias y servicio de la deuda.
El gobierno presentó en febrero de este año un proyecto de ley de responsabilidad fiscal para completar el conjunto de propuestas de carácter legal que conforman la agenda de fortalecimiento de la Hacienda Pública.
Esta iniciativa controlaría el crecimiento del gasto corriente mediante una regla fiscal, con una serie de disposiciones para evitar incrementos futuros del déficit y, por ende, en la deuda pública.
Según el proyecto, también se requiere un ajuste fiscal por la vía de nuevos impuestos y una mejora en la recaudación. Como era de esperar, la acción conjunta sobre ingresos y gastos ha encontrado oposición en varias fracciones de la Asamblea Legislativa, que se inclinan, con razón, por controlar el gasto antes de aprobar nuevos impuestos.
De acuerdo con las calificadoras internacionales de riesgo, de no lograrse consenso en el equilibrio y consolidación fiscal en los próximos meses, hay peligro de enfrentar nuevas reducciones en la calificación de riesgo emisor soberano.
Si bien reconocen los esfuerzos realizados, reiteran que para revertir el incremento de la deuda se requiere urgentemente la aprobación de esa reforma, señal que también esperan los organismos financieros internacionales.
Nuestra opinión. A) El desequilibrio en las finanzas fiscales es producto de una serie de errores, acciones y omisiones de los grupos mencionados al inicio, cometidos durante varios períodos de nuestra historia hacendaria.
El recurrente déficit primario y acumulación de deuda han alcanzado un punto que compromete seriamente el crecimiento económico y la reducción de la inflación, con efectos negativos sobre la pobreza.
B) Comprendemos la necesidad de una reforma gradual integral de las finanzas públicas que priorice el control del crecimiento del gasto, particularmente en las remuneraciones de los servidores públicos, mediante una regla fiscal que sea ejecutable y vinculante, tanto por la existencia de sanciones a los funcionarios por su desacato como por la presión moral y social, y que garantice que el país no caiga en una situación de insolvencia fiscal en el futuro.
C) Según experiencias en países que han llevado a cabo ajustes de equilibrio fiscal, las reformas tienen consecuencias muy distintas dependiendo de la proporción en que se afecten los ingresos y gastos.
Hay consenso de que un ajuste fiscal relacionado mayormente con la disminución del gasto corriente suele acompañarse de una expansión económica a corto plazo, mientras que otro basado mayormente en aumento de impuestos puede contraer la economía.
A largo plazo, es muy probable que una reducción en la razón deuda/PIB esté asociada con mayor crecimiento económico, aunque se deben considerar los efectos distributivos del ingreso y el desempleo.
D) Hay que poner atención sobre la gradualidad del ajuste, para corregir la situación de desequilibrio afectando lo menos posible el crecimiento. De nada sirve aumentar impuestos o bajar gastos si no se genera mayor eficiencia en el uso de los recursos y se produce más crecimiento económico, factor que, en última instancia, es el que hace la diferencia entre el éxito o el fracaso de una reforma fiscal.
E) Actualmente, existe un panorama favorable para adoptar un ajuste fiscal integral. Los precios del petróleo y las materias primas importadas se mantienen relativamente bajos; el nivel de inflación también es bajo; el tipo de cambio se encuentra dentro de la zona de equilibrio (depreciación del 3,5% en lo que va del año); el crecimiento económico (4%) es superior al de los socios comerciales (2%) y las reservas de divisas están en una relación adecuada respecto del PIB (13,6%).
Estas condiciones podrían cambiar en cualquier momento, y con ello requerir un ajuste fiscal de mayor magnitud y comprometer la estabilidad macroeconómica y financiera del país.
F) Cuanto más se postergue la solución al problema fiscal, mayor será el riesgo de enfrentar nuevas reducciones en la calificación de la deuda soberana, lo que elevaría las primas por los bonos del Gobierno. La necesidad de captar fondos prestables por parte de la Tesorería Nacional podría presionar al alza las tasas de interés locales y estrujar el financiamiento del sector privado. A largo plazo, conllevaría problemas de productividad y acceso a recursos externos que complementen el ahorro local. No debemos permitir que la situación fiscal pase de negativa a crítica.
Los autores son Carlos Blanco, William Calvo, Jorge Corrales, Eli Feinzaig, Alberto Franco, Melvin Garita, Jorge Guardia, Luis Mesalles, Juan Muñoz y Norberto Zúñiga.
