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Priorización y exclusión en programas sociales

Ninguno avance metodológico y tecnológico del sector social generará el impacto esperado, si insistimos en anclar la discusión en filtraciones desde premisas absolutistas

Afirmar que los programas sociales deben ser solo para hogares y personas en pobreza, y que cualquier otorgamiento distinto debe ser llamado filtración, es una simplificación indebida y una falsa dicotomía lejana a nuestra realidad institucional que, mal interpretada, puede significar retroceso para poblaciones en vulnerabilidad.

Bajo esta premisa, el artículo publicado por La Nación, del 23 de febrero «200 mil personas reciben ayuda estatal pese a no calificar como pobres», nos permite explicar cómo la búsqueda de la eficiencia debe orientarse por una adecuada comprensión de los fenómenos y políticas sociales.

Si nuestro objetivo como sociedad es un proceso sostenido y dignificante de movilidad social ascendente, entonces, el parámetro de línea de pobreza debe ser instrumento de priorización y no una frontera unívoca de exclusión. Los sistemas de protección social universalistas y sensibles de las diferencias deben privilegiar la atención de los hogares en pobreza extrema y básica, pero sin desproteger las franjas de población vulnerables, tal como lo demostró el más reciente informe del Estado de la Nación al simular, con datos del Sinirube, el alto impacto social de la desprotección social ante la pérdida de empleo en familias de dicho estrato.

No hacerlo expone a toda la economía a trampas cíclicas de pobreza en lo individual y colectivo. Esta era la lógica que imperaba cuando se revocaba el beneficio de cuidado infantil a madres que aumentaban su ingreso con la obtención de un empleo o se revocaba la transferencia de Avancemos a estudiantes de hogares que pasan al nivel de vulnerables.

Estas situaciones han sido corregidas progresivamente desde el accionar administrativo del sector social y reformas legales promovidas para la equidad. Encontramos así la ley N.° 7052, que crea el Sistema Financiero Nacional de la Vivienda; la N.° 7756, de Beneficios para Responsables de Pacientes en Fase Terminal; la N.° 9188, para el Fortalecimiento del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor; la N.° 9220, de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil; la N.° 9303, de Creación del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad; la N.° 9379, Ley de Autonomía Personal para Personas con Discapacidad; y la N.° 9617, Ley de Avancemos, entre otras.

Todas estas normas crean para el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Social (Fodesaf) obligaciones asociadas a garantías humanas que van más allá de un concepto de pobreza medida por la línea de ingresos. Su aproximación a estas problemáticas sociales se acerca más al enfoque de derechos humanos del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), y desde el cual podemos hacer una más adecuada y prudente evaluación de las políticas sociales.

Esta complejidad con la que se gestiona hoy el sector social requiere mucha claridad en la traducción política para la rendición de cuentas sobre las dos principales funciones del Sinirube: registrar a personas beneficiarias de todos los programas sociales y definir un método común para la valoración socioeconómica para su acceso.

Empecemos por explicar que Sinirube registra beneficiarios e inversión de programas sociales de instituciones del Gobierno Central, entidades autónomas y municipalidades. Estos programas van desde la autonomía de una persona con discapacidad, hasta procesos de formación del INA. Esta es la razón por la que no toda persona beneficiaria está calificada en pobreza o vulnerabilidad, en tanto la población objetivo de varios de estos programas puede ser más amplia, e incluir a sectores por encima de las líneas de ingreso que definen a esos hogares.

De forma homóloga, no puede tomarse el total de la población en situación de pobreza y restarles el número de beneficiarios de programas sociales para determinar el número de personas desatendidas. Esto, porque una gran parte de los programas se asigna y registra a un miembro del hogar, pero tienen cobertura a todo el núcleo familiar. El programa de aseguramiento por el Estado o el subsidio de atención de necesidades básicas del IMAS, son ejemplo de ello.

Esto no es sinónimo de complacencia porque cuando Sinirube identificó duplicidades, tales como los 6.000 casos de becas de Fonabe a beneficiarios de Avancemos en 2019, estas fueron eliminadas. En casos similares con becas dadas por gobiernos locales se procede de igual manera.

La nota de prensa referida sí destaca cómo la creación del Sinirube, y su funcionamiento desde el 2016, ha permitido mejorar la focalización en población en situación de pobreza y vulnerabilidad en 13 puntos porcentuales. Este logro es fruto de un compromiso con la transparencia y una lucha contra la opacidad en la gestión social, que comprueba que una metodología común aplicada, particularmente, en el momento de otorgamiento de un beneficio, genera eficiencia sin implicar exclusiones odiosas ni lesivas de la población vulnerable.

Esto está explicado en gran medida porque en octubre del 2019 —justo unos meses antes de la pandemia—, el presidente Carlos Alvarado y los jerarcas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, emitimos la Directriz N.° 0-60-MTSS-MDHIS para la Priorización de atención de la pobreza mediante la utilización del sistema nacional de información y registro único de beneficiarios del Estado dirigida a la Administración central y descentralizada del sector social.

Con ella, se hizo obligatorio el uso de la calificación socioeconómica del Sinirube para los programas financiados por el Fodesaf homologando así, por primera vez en la historia del sector social, el uso de la misma estimación de pobreza y vulnerabilidad para la atención de la ciudadanía desde cualquier institución. En paralelo, se generó evidencia clave para la identificación e incorporación de familias prioritarias por su situación de pobreza extrema a la Estrategia Puente al Desarrollo.

En los últimos años hemos impulsado estos cambios bajo el paradigma de la política social de precisión. Y si bien existen retos en la gestión sectorial que demandan continuidad y profundización —como bien lo señala el editorial de La Nación «Datos para combatir de la pobreza», del 26 de febrero del 2022—, también nuestro liderazgo en la región latinoamericana ha sido reconocido por la Organización de Estados Americanos (OEA), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

No obstante, ninguno de esto avances metodológicos y tecnológicos del sector social generarán el impacto esperado, en términos de eficiencia y justicia social, si insistimos en anclar la discusión sobre las filtraciones desde premisas absolutistas en la aplicación de la línea de pobreza.

Es el uso de las nuevas herramientas de medición, adecuadas al enfoque de derechos humanos, y de modelos de gestión para resultados de desarrollo, lo que permite alinear el eficiente uso de recursos en las políticas sociales y económicas, hacia la erradicación de la pobreza extrema como hemos definido en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.

El autor es ministro de Desarrollo Humano e Inclusión Social.

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