Es preciso aprobar primero la ley de responsabilidad fiscal y, después, podrían venir los nuevos impuestos

 7 marzo, 2016

Por fin, el gobierno presentó el primer borrador del proyecto de responsabilidad fiscal la semana pasada. Hubiésemos preferido ver una versión definitiva y suficientemente bien elaborada para ser discutida directamente en sesiones extraordinarias o, mejor aún, que se hubieran observado las limitaciones desde el inicio de la administración, cuando se disparó el gasto público. Pero a veces no se pueden lograr todas juntas. Independientemente de eso, la intención oficial es recabar comentarios para complementar el borrador. Los nuestros se resumen a continuación.

La intención general del proyecto es buena. En realidad, es muy buena en el tanto pretende limitar el crecimiento del gasto público en el futuro –inquietud esencial de quienes adversan la aprobación de nuevos impuestos–, de conformidad con una serie de reglas primarias y secundarias para lograr simultáneamente varios objetivos.

Estos objetivos son asegurar la sostenibilidad fiscal del Gobierno, dados los sesgos hacia el incremento del gasto público, y asegurar la estabilidad macroeconómica al limitar el crecimiento del gasto durante fases expansivas del ciclo económico con el fin fiscal de aumentar el gasto y reducir los impuestos durante fases recesivas del ciclo, tal como expone un esclarecedor documento del Banco Interamericano de Desarrollo (IDB-PB-200).

La asesoría del BID se trasluce en el proyecto. Incluye reglas fiscales denominadas de tercera generación, tendientes no solo a limitar el crecimiento del gasto en términos vinculados al crecimiento relativo del PIB, sino también del saldo acumulado de la deuda pública. Pero es más ambicioso, pues contempla no solo el gasto y endeudamiento del Gobierno Central –incluidos los tres poderes del Estado–, sino también el de otras entidades públicas e instituciones no financieras, salvo el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS y otras entidades que operan en competencia. Esa ampliación en la cobertura responde a la inquietud de varios organismos internacionales, incluida la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que recomiendan la aprobación legislativa para los presupuestos del sector descentralizado, que representan casi dos terceras partes del gasto público total.

Otras novedades son exigir que toda nueva exoneración de impuestos tenga una vigencia máxima de cinco años –lo cual sería muy conveniente– y concentrar las limitaciones del crecimiento a las erogaciones corrientes para dejar por la libre las relativas a los gastos de inversión. En el pasado, los recortes sacrificaron principalmente la inversión y, por esa vía, el crecimiento real de la producción, el empleo y la productividad, lo cual fue un grave error. El gasto corriente concentrado en sueldos y salarios, pluses y demás contribuye relativamente menos a la conformación del producto interno bruto (PIB) –según comentamos en un editorial anterior–, mientras que los gastos de inversión son más necesarios y productivos, siempre y cuando respondan a necesidades reales, sean suficientemente bien analizados y estén dotados de una alta rentabilidad económica y social. Además, deben ser congruentes con el equilibrio macroeconómico del país.

El crecimiento del gasto corriente eventualmente permitido en el caso del presupuesto nacional estaría sujeto a una doble limitación: la tasa de crecimiento del PIB y el porcentaje de la deuda acumulada. Si la deuda pública representara un porcentaje menor, por ejemplo, al 30% del PIB, el gasto corriente podría expandirse a la misma tasa del crecimiento promedio del PIB en los últimos cuatro años; si la deuda fuera entre un 30% y un 45% del PIB, solo podría subir un 85% de la tasa de crecimiento del PIB; y si se ubicara en un porcentaje superior al 60% –al que pronto podríamos llegar si no se arregla el problema del déficit–, el gasto corriente no podría exceder de un 65% del incremento promedio del PIB. Esa norma, de cumplirse, limitaría la expansión de las erogaciones corrientes y, quizás, el incremento de la deuda, salvo la porción ocasionada por el financiamiento de la inversión. Por eso es importante considerar que, aun en este caso hipotético, sería conveniente limitar el gasto público en su totalidad para evitar un desequilibrio macroeconómico capaz de presionar los precios internos, la balanza de pagos o el tipo de cambio.

En cuanto a la entrada en vigor, tenemos grandes diferencias respecto a la posición oficial. Hacienda sugiere aprobar los nuevos impuestos primero y, luego, la regla fiscal. Nosotros creemos que debe ser al revés: primero la ley de responsabilidad fiscal y, después, podrían venir las nuevas exacciones. A lo sumo, y como parte de una eventual transacción política, podrían aprobarse los dos simultáneamente como parte de una reforma fiscal integral.

Lo que no hemos visto todavía en el proyecto es el régimen de sanciones previsto para evitar incumplimientos específicos y preservar los fines de la ley. Es importante conocerlos y discutirlos con profundidad. Sin dientes, le podría suceder lo que a ciertas normas existentes en el actual ordenamiento jurídico, como la que impide financiar gastos corrientes con más endeudamiento. Eso, por el bien del país, tenemos que evitarlo.