En el marco del actual conflicto sobre el plan fiscal, resulta oportuno considerar este asunto desde una perspectiva tanto histórica como regional. Siempre que se observa a Costa Rica comparativamente se aprecian mejor tanto las tendencias compartidas como sus especificidades.
Con este propósito, en los primeros cinco puntos de este artículo, se contextualiza el sistema tributario costarricense en el espejo de América Central, a partir de los datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Los cinco puntos restantes analizan los condicionantes y las debilidades del sistema tributario costarricense y por qué unos y otras limitan las iniciativas emprendidas para reformarlo.
Región. 1. La carga tributaria en América Central ha sido históricamente muy reducida y ha estado basada en los impuestos indirectos, una tendencia heredada de la época colonial, dominante durante los siglos XIX y XX, y todavía vigente en la actualidad.
2. Entre finales del siglo XX e inicios del XXI, la carga tributaria, calculada como un porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), tendió a aumentar en todos los países, pero los impuestos sobre bienes y servicios mantuvieron su predominio como principal ingreso fiscal (véase el cuadro adjunto).
3. De los países de la región, el que más se aproxima a la carga fiscal promedio de la OCDE en el año 2016 (34,3 % del PIB) es Belice, con Nicaragua, Costa Rica y Honduras a considerable distancia, y todavía más atrás El Salvador, Panamá y Guatemala.
4. Los países con las culturas empresariales más influyentes a nivel regional (Guatemala, El Salvador y Panamá) son también los que tienen la carga tributaria más baja y –con excepción de Panamá– las contribuciones más exiguas a la seguridad social.
Costa Rica. 5. Costa Rica se ha diferenciado regionalmente porque es el país con la más alta proporción de contribuciones a la seguridad social, seguido cada vez más de cerca por Panamá y Nicaragua.
6. Para atraer inversión extranjera directa, Panamá y Costa Rica han implementado un modelo que compensa las contribuciones a la seguridad social mediante diversos tipos de exoneraciones. De hecho, son los países de la región donde las corporaciones aportan menos a la carga tributaria. En el caso costarricense y según datos del Banco Mundial, la participación de esos aportes se habría estancado o disminuido desde finales de la década de 1990.
7. Costa Rica basa su competitividad para atraer y retener la inversión extranjera directa precisamente en esas exoneraciones, por lo que el aporte fiscal de las actividades económicas correspondientes es indirecto, al darse principalmente mediante las deducciones aplicadas al salario de sus empleados y como resultado de la compra de bienes y servicios que tales personas realizan.
Modelo. 8. El modelo tributario costarricense, pese a que está organizado en función de atraer inversión extranjera directa, podría ser viable tal como existe actualmente; pero no lo es por la ineficiencia del sector público, manifiesta en:
a. La extendida evasión fiscal y el escaso interés por establecer los controles adecuados para combatirla y castigarla.
b. La excesiva burocratización de los procesos administrativos, que alarga y eleva estratosféricamente el costo de las inversiones estatales, sobre todo en el caso de las obras de infraestructura.
c. El impacto fiscal de las prácticas o situaciones de corrupción.
d. La irresponsabilidad en la administración de los recursos públicos, cuya expresión más mediática son los salarios y las pensiones exorbitantes de funcionarios públicos que, en razón de su profesión o de los cargos jerárquicos a los que tuvieron acceso, se han asegurado ingresos completamente desproporcionados en comparación con los que recibe la mayoría de la población.
Política. 9. Dada la inequidad del sistema tributario costarricense –origen del creciente déficit fiscal– toda iniciativa dirigida a reformarlo enfrenta, desde un inicio, tres problemas de fondo.
a. Los sectores favorecidos con un incentivo institucional –ya se trate de una exoneración o de un beneficio específico – lo van a defender de todas las maneras posibles, desde el cabildeo con los diputados hasta la manifestación callejera, sin olvidar la presión ejercida mediante los medios de comunicación y las redes sociales.
b. La legitimidad de la reforma y –por tanto– su oportunidad son inversamente proporcionales al éxito que tengan los distintos sectores en defender las inequidades tributarias, por lo que entre más eficiente sea esa presión, menos viable será la iniciativa reformista.
c. Cuantos más intereses afecte, más amplio será el rechazo a la reforma, un proceso que rápidamente puede resultar incontrolable si sus opositores, además de la pérdida de legitimidad del proyecto reformista, capitalizan el descontento general contra el gobierno de distintos sectores sociales.
Estrategia. 10. El actual balance de fuerzas sociales y políticas existente en Costa Rica no es favorable para llevar a cabo reformas profundas e integrales en ninguna área del sector público, incluido el sistema tributario. Dadas estas circunstancias, lo que más le convendría al actual Gobierno sería:
a. Identificar rápidamente qué es y qué no es viable de la presente reforma tributaria y concentrar sus esfuerzos en impulsar lo que sería realizable.
b. Recuperar legitimidad para iniciativas reformistas futuras, mediante el envío de señales claras de que el aporte fiscal de las corporaciones y de quienes tienen ingresos exorbitantes debe incrementarse, que se controlará mucho más efectivamente la evasión tributaria y que el Poder Ejecutivo será más eficiente, transparente y probo en la administración de los recursos públicos.
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c. Plantear como meta país para la conmemoración del bicentenario de la independencia de Centroamérica (2021) que Costa Rica lidere, a nivel regional, el cambio hacia sistemas tributarios más progresivos, y sumar a la consecución de ese objetivo tanto a empresarios como a sindicatos.
El autor es historiador.