De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2018-2019, la red de infraestructuras de transportes de Costa Rica ocupa la posición 98 entre 140 economías evaluadas. Las carreteras son el componente peor calificado.
El país se ubica en el puesto 124 en calidad de red vial y en el 111 en conectividad. Para cerrar la brecha e incrementar los bajos niveles de inversión (1 % del PIB al año, $600 millones), se promueve un programa de concesión de obra pública para la ampliación de la carretera San José-Caldera, el corredor San José-Cartago, la vía San José-Río Frío y el tren eléctrico de la GAM.
Por lo anterior, es prudente repasar algunos elementos clave para encauzar la discusión nacional durante el desarrollo de este cuantioso programa de inversiones.
¿Concesión es lo mismo que APP? Típicamente, el Estado contrata una empresa privada para el diseño, otra para la construcción y, años después, otras para mantenimiento o ampliación. En ese modelo, el sector privado es un proveedor y cumple las tareas contratadas, pero sin asumir riesgos durante la vida del proyecto.
Si bien el sistema seguirá siendo utilizado en numerosos planes, el mundo se mueve hacia esquemas más exigentes para la empresa privada al alinear su negocio con el éxito del proyecto a largo plazo. Es aquí donde entra la concesión. Sin embargo, al no existir una definición estandarizada, es común escuchar gran variedad de términos como concesión, alianzas público-privadas (APP), participación público-privada (PPP), colaboración público-privada (CPP), private finance initiative (PFI), build operate transfer (BOT), etc. Pero la lluvia de siglas y nombres no debe abrumarnos, pues hablamos del mismo principio técnico, en el cual el sector privado asume un papel de accionista.
Concretamente, se trata de un contrato a largo plazo en la cual el concesionario aporta recursos financieros y asume riesgos y responsabilidades gerenciales con una remuneración ligada al desempeño del proyecto.
Concesión, fideicomiso, pensiones. Es clave nivelar el constante debate entre concesiones, fideicomisos o pensiones. En la estructura financiera de una concesión (APP) participan cuatro actores principales: Estado, concesionario, financiadores y fiduciarios. Cada uno con responsabilidades, capacidades y objetivos muy distintos.
El Estado es el contratante y mantiene la propiedad de los activos, el concesionario aporta equity (típicamente entre un 20 % y un 30 %) y asume la responsabilidad de gestión del proyecto.
Los financiadores (bancos, fondos de pensiones u otros inversionistas institucionales) desempeñan un papel pasivo al aportar el restante de los recursos (entre un 70 % y un 80 % del costo) y resguardando los elementos de la estructura de negocio que garanticen el pago de su inversión.
En esta estructuración se desarrollan numerosos fideicomisos (de administración, de garantía, emisores, de titularización, etc.) necesarios para el adecuado funcionamiento de la concesión. Está claro decir, estamos hablando de componentes complementarios y no sustitutos, por lo cual el debate de uno contra otro pierde sentido.
Realidad de la industria. Junto con esta claridad conceptual, el país debe tener el cuidado de no caer en el error de preparar los proyectos bajo la premisa de que “todo inversionista se desearía este proyecto por su importancia y demanda”. Cuidado, tal pensamiento podría llevarnos al armado de proyectos comercial y financieramente inviables.
Es cierto que Costa Rica posee fortalezas, como su solidez institucional y estabilidad política, pero debemos tener presente que la competencia por la atracción de inversiones en infraestructura es muy fuerte y de alcance global. Por ello, los proyectos por concesionar deben estructurarse en un delicado equilibrio entre las expectativas de los usuarios y elementos del mercado, como el apetito de inversión de los concesionarios y, de manera primordial, las condiciones que exigirían los potenciales financiadores para incursionar en obras de esta naturaleza en el mercado costarricense. Lo anterior, teniendo presente, además, la capacidad de la Hacienda pública para hacer frente al impacto agregado de aportes y contingencias fiscales de estos proyectos.
De la preparación a la ejecución. Ahora bien, poco haríamos si los estudios preparatorios y la estructuración no se articulan con acciones que garanticen la concreción de las obras. Debemos tener presente que el éxito no debe medirse necesariamente por inicios de obra o inauguraciones, sino también por el avance en actividades clave, como la reubicación de servicios o la expropiación del derecho de vía.
Basta con el ejemplo de la carretera San José-Cartago. El estudio de factibilidad del 2001 para la concesión recomendaba textualmente no otorgar más permisos de construcción en el corredor Hacienda Vieja-Garantías Sociales (tan solo 3 km) porque aumentaría considerablemente el costo estimado para la adquisición del derecho de vía (aproximadamente $14 millones en el 2001).
Hoy, 18 años después, el avance en las expropiaciones es limitado y se calcula que las propiedades tendrían un costo al menos de $50 millones. Está claro que la realidad de esa carretera sería otra si el país hubiese avanzado en el proyecto de manera sostenida. La historia se repite en otros proyectos tal como lo indica la Contraloría General de la República (CGR) en su informe DFOE-IFR-IF-00008-2018. Por ello es vital virar hacia una nueva forma de construir obra pública.
El país cuenta con una enorme oportunidad de conjuntar esfuerzos entre el sector público y el privado para poner en marcha un modelo sostenido de inversión que nos impulse a dar el salto.
federico.villalobos@gmail.com
El autor es economista, especialista en infraestructura.