Política Económica

Dilema fiscal desafía a países con incentivos tributarios para zonas francas

Especialistas como Alberto Barreix y Fernando Velayos exponen que los beneficios actuales motivan a las empresas a trasladar la renta a los regímenes especiales y por ello proponen nuevos esquemas de tributación

Un total de 25 países de América Latina y el Caribe, incluida Costa Rica, que ofrecen incentivos tributarios para atraer empresas al país, afrontan actualmente un gran dilema.

Así lo exponen los especialistas Alberto Barreix, consultor fiscal del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Fernando Velayos, quien también es especialista internacional en administración tributaria, en un reciente artículo llamado El impacto de los compromisos de comercio y fiscalidad internacionales sobre los incentivos tributarios y la recaudación, publicado en el blog del BID.

Se trata de lo que ellos denominan “la trilogía imposible”, que consiste en cómo hace el país para cumplir con sus compromisos internacionales, dar incentivos tributarios y mantener la suficiencia recaudatoria.

Este tema es adicional al del impuesto mínimo global que aprobaron los países del G20, pero también está relacionado.

La trilogía imposible

En su artículo Barreix, quien ha participado en programas de reforma fiscal en América Latina y el Caribe, incluida Costa Rica y Velayos, explican que el sistema actual de incentivos invita a las empresas a realizar un arbitraje.

Un arbitraje, explicó Priscilla Piedra, socia de Impuestos de Deloitte, es como se le llama técnicamente al hecho de que se pueda escoger pagar en un sistema impositivo o en otro.

Por ejemplo, cita el artículo, una empresa del régimen de Zona Franca podría sobrefacturar (poner precios mayores) a los bienes y servicios que vende a las empresas del régimen general y de ese modo reducir la ganancia de las que están fuera del régimen especial; y aumentar la de las que están dentro, las cuales tiene beneficios fiscales y así se reduce el pago del impuesto sobre la renta.

O también, indicó Piedra, el arbitraje se puede dar cuando una empresa del régimen tradicional se pasa al especial porque paga menos impuestos.

El caso costarricense

Piedra explicó que el régimen de Zonas Francas en Costa Rica nació, como en casi todo el mundo, como un régimen de incentivos para atracción de inversión extranjera centrada en las exportaciones. En resumen, podían gozar de los beneficios aquellos que fueran exportadores y se establecían límites a lo que se podía vender en el mercado local.

No obstante, la Organización Mundial del Comercio (OMC), revisó el régimen de Costa Rica en cuanto a bienes y estableció que esos límites a ventas locales se tenían que eliminar.

De ahí nació la reforma al régimen, la ley número 8974, del año 2010, la cual eliminó el tope mediante su artículo 21 ter, que indica: “Las exenciones y los beneficios que les sean aplicables, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, no estarán supeditados de hecho ni de derecho a los resultados de exportación”.

Esto provocó que algunas empresas se trasladaran del régimen definitivo a las Zonas Francas, añadió Piedra.

“Más recientemente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) revisó a un grupo grande de países que tienen regímenes de incentivos fiscales para determinar si son fiscalmente perjudiciales y en el caso de Costa Rica nos hizo la advertencia en relación al tratamiento de los servicios, en donde se mantenía un límite de prestación de servicios en el mercado local del 50%”, detalló la abogada.

Entonces vino la ley número 9689, del 2019, la cual asegura el cumplimiento de los estándares internacionales establecidos por la OCDE en el marco inclusivo del plan de acción de lucha contra la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (lo que se conoce como BEPS).

De esta forma se eliminó el límite del 50% de ventas máximas para el mercado local para las empresas de servicios en Costa Rica, en el 2019.

BEPS, según se desprende de la definición de la OCDE, se refiere a medidas que han tomado los países que erosionan la base de los impuestos y provocan el traslado de beneficios de las empresas multinacionales hacia ubicaciones donde existe escasa o nula actividad real, si bien goza de una débil imposición, derivando en escasa o nula renta sobre sociedades.

¿Por qué no se han traslado más empresas? Porque el nivel de inversión que se pide si bien para una empresa grande puede resultar pequeño, no lo es para la mayoría de las empresas, indicó Piedra; y además existen requisitos a cumplir como los de mantener la cantidad de empleados que se había indicado, presentar informes y contar con un estudio de precios de transferencia, que hace que para una empresa normal el beneficio no sea tan alto.

Adrián Torrealba, exdirector de Tributación y socio de Facio & Cañas, añadió que, según los autores, cuando se dan estas situaciones (se eliminan los límites de venta al mercado local) pasan dos cosas: si el grupo económico tiene otra operación interna local, que no está bajo el régimen de Zona Franca, pueden hacer transacciones entre sí que haga que la utilidad se desplace hacia la empresa en Zona Franca y baja la utilidad de la empresa no bonificada, la que no tiene incentivo, con lo cual se afecta la recaudación.

“El otro fenómeno es que son empresas que pueden competir en el mercado local con otras empresas del mercado interno, siendo que las del mercado local no tienen exención mientras que sus competidoras sí, con lo cual se da un problema de competencia”, añadió Torrealba.

“A lo largo del tiempo, las empresas bonificadas pueden ofrecer precios más competitivos porque pagan menos impuesto a las ganancias, lo cual elimina la competencia entre las empresas no bonificadas y reduce aún más la recaudación para los gobiernos”, indica el artículo.

Propuestas

Ante esta situación, Barreix y Velayos proponen tres opciones que reducen la posibilidad de arbitraje de las empresas bonificadas.

La primera es una “regla de la proporcionalidad” al aplicar la deducción del impuesto sobre la renta, de manera que si la empresa no está gravada, el que le compra no puede deducir ese gasto del impuesto sobre la renta, si la empresa paga la mitad del impuesto, entonces el que compra solo puede deducir la mitad del gasto.

La segunda es: “aplicar una retención definitiva sobre las ventas de bienes o servicios al mercado doméstico a una tasa efectiva de tributación (TET)”. Esto sería, por ejemplo, crear una tasa adicional al IVA para los nacionales que compran productos a las empresas en Zona Franca.

La tercera, es gravar con la tasa que se aplica a los servicios prestados por no residentes (mediante una retención final como un porcentaje sobre el valor de ventas, que habitualmente coincide con la tasa aplicada a la asistencia técnica), a aquellos contratados desde el mercado interior en las empresas de Zona Franca.

“Es tratar a la Zona Franca de la misma forma en que se trata a los no domiciliados, y entonces aplicarle la tarifa de lo que nosotros mal llamamos remesas al exterior”, detalló Piedra.

Entonces, añadió la abogada, quien compre el bien o servicio a la empresa en Zona Franca, ésta le retiene del pago un porcentaje que los autores proponen sea similar al de la asistencia técnica, que en nuestro caso sería del 25%.

Para Torrealba, es un tema complicado, pero que se debe comenzar a conversar en el país.

“Sin duda eso es un tema que hay que tratar porque además, advierten ellos, si estas medidas que proponen fueran cuestionadas bajo BEPS entonces ahí se requiere que exista una flexibilización de las normas BEPS para países en desarrollo que requieren dar incentivos para atraer inversión extranjera, etc. Es un tema complejo, y yo creo que no podemos dejar de discutirlo abiertamente y reflexivamente en la línea que plantean los autores”, opinó Torrealba.

Piedra indicó que cualquier de las tres propuestas requiere una reforma legal.

“En mi opinión, antes de entrar a analizar a nivel local algo así, es mejor esperar al resultado de la propuesta del impuesto mínimo global, sobre todo en lo que respecta al Pilar Dos”, consideró la abogada.

El Pilar Uno y Dos
El Pilar Uno y el Pilar Dos se refieren a un acuerdo que hicieron 137 países, en octubre del 2020, reunidos en el Marco Inclusivo sobre BEPS (Erosión de la Base y el Desplazamiento de Beneficio), que se estableció en el 2016.
BEPS es un proyecto ideado por los líderes del G20 y que implementa la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Los países acordaron trabajar para alcanzar un acuerdo tributario, a mediados del 2021, y para ello se pusieron en consulta dos pilares.
El denominado Pilar Uno está relacionado con las empresas multinacionales con un fuerte componente digital para que paguen impuestos en el lugar en donde operan, aunque no tengan presencia física; y el Pilar Dos, es el que establece el impuesto mínimo mundial para afrontar el problema de la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios por parte de las empresas multinacionales.
El pasado 11 de julio los ministros de Finanzas del G20 aprobaron un acuerdo para la imposición de un impuesto global a las multinacionales de al menos el 15%. La implementación de este tributo se tratará en una reunión de la OCDE en octubre próximo.

Comex y Azofras sostienen que reforma de 2019 a zonas francas corrigió sesgos

Tanto en el Ministerio de Comercio Exterior (Comex) como en la Asociación de Empresas de Zonas Francas (Azofras) consideran que la reforma realizada por Costa Rica al régimen de zonas francas, en el 2019, así como el reducido tamaño del mercado interno, hacen que en Costa Rica el dilema conocido como de “la trilogía imposible”, sea poco significativo.

Este dilema consiste en cómo hace un país para cumplir con sus compromisos internacionales, dar incentivos tributarios y mantener la suficiencia recaudatoria, y fue planteado por Alberto Barreix y Fernando Velayos en el artículo El impacto de los compromisos de comercio y fiscalidad internacionales sobre los incentivos tributarios y la recaudación, publicado en el blog del BID. .

“En el contexto de la última reforma efectuada a este régimen, las cuestiones que rodean la problemática planteada en el artículo objeto de consulta, fueron objeto de valoración y decisión por parte del Estado costarricense”, comentó Valenciano.

Un equipo integrado por los ministerios de Hacienda (rector de la política fiscal) y Comercio Exterior (rector de la política de inversión) efectuaron un análisis técnico pormenorizado, basado en datos y evidencia, que permitió diseñar un abordaje consensuado para cumplir los estándares internacionales de la Acción 5 de BEPS resguardando los intereses del país tanto en materia de atracción de inversión como de recaudación fiscal, resaltó.

“Como resultado, implementamos reformas legales y reglamentarias validadas internacionalmente, que hoy nos permiten contar con un régimen sólido, en el que operan empresas con verdadera sustancia, y no operaciones tipo cascarón que buscan eludir responsabilidades fiscales”, dijo Valenciano.

Carlos Wong, presidente de Azofras, añadió que en el caso de Costa Rica, a raíz de los procesos OCDE y la aprobación de BEPS, no se presentan sesgos de mercado como dice el artículo porque la normativa BEPS establece que los países no pueden hacer ring fencing (cercado de anillo).

“Por lo tanto pueden vender al mercado local, pero esa venta es en condiciones similares a las empresas de mercado local, o sea, pagaría impuestos”, dijo Wong.

Ring fencing se da cuando un sistema tributario trata ordinariamente a las empresas de su mercado interno, por lo tanto tienen una carga tributaria fuerte, pero aquellas que vienen de afuera y se dirigen hacia afuera del país les da un incentivo, explicó Torrealba y contra eso lucha BEPS.

“Nosotros teníamos en el régimen de Zona Franca, el régimen de exportación de servicios, ahora se permite que, las empresas de Zona Franca puedan tener el régimen cuando se dedican a sectores estratégicos y ya no porque exportan, entonces lo que estás incentivando ahí es el carácter estratégico de los servicios independientemente que sean para el mercado interno o para afuera, eso es lo que evita el Ring fencing y para eso se hizo la reforma reciente”, detalló Torrealba.

“Además, en Costa Rica el tamaño del mercado local no es atractivo para muchas de estas empresas”, añadió Wong.

Para Valenciano, es relevante tener claro que, en el caso de Costa Rica, por el tamaño reducido del mercado nacional, la problemática planteada por el artículo, de facto, tiene un efecto nulo.

“Ello debido a que las empresas que se instalan dentro de nuestro Régimen de Zona Franca mayoritariamente operan en mercados globales y funcionan como hubs de exportación de bienes y servicios hacia diferentes regiones del mundo”, indicó Valenciano.

Además, aún cuando no tienen restringida la posibilidad de vender en el mercado nacional, lo hacen muy poco, pues no es el blanco de sus estrategias de negocios.

“Los datos más recientes publicados por el administrador del régimen, Procomer, evidencian que el porcentaje de ventas que realizan estas empresas localmente promedia apenas 4,2% de sus ventas totales”, añadió.

Otro de los argumentos de Wong es que las regulaciones vigentes sobre precios de transferencia vigentes en Costa Rica hacen difícil el uso de esta plataforma para desviar utilidades.

“La regulación de precios de transferencia implica que los precios transados entre unidades relacionadas deben mantener la proporcionalidad y razonabilidad de una transacción normal entre empresas no relacionadas, por lo que se establece un principio de tasa de utilidad y ganancia como base tributaria”, explicó Wong.

Por ello, añadió el presidente, las empresas establecidas en Costa Rica pueden ver en el país un lugar favorable no solo para invertir, sino también para reinvertir sus utilidades. Recordó que el 70% de las inversiones vienen por reinversión de utilidades.

Para Wong, los tres puntos que recomienda el artículo deben analizarse más bien dentro del contexto de los dos pilares de reforma de impuestos que impulsa OCDE.

“En este contexto debemos como país ser cautelosos y vigilar porque se den cláusulas de salvaguardia que protejan el sistema de Zona Franca del país y que permitan garantizar los derechos adquiridos así como tener el tiempo para desarrollar una verdadera agenda de competitividad y de incentivos alternos que nos permitan seguir siendo exitosos en la atracción de inversión extranjera de calidad”, dijo Wong.

El ministro de Hacienda, Elian Villegas, prefirió no referirse.

“Dada la circunstancia que tenemos actualmente con el tema del G20 y demás, yo preferiría no entrar a hacer comentarios sobre algo que es muy teórico y que podría prestarse para distintas interpretaciones en este momento, en el cual creo debemos ser muy prudentes en esa materia”, justificó Villegas.

Patricia Leitón

Patricia Leitón

Periodista en la sección de Economía. Economista y periodista graduada por la Universidad de Costa Rica. Ganó el premio “Redactor del año” de La Nación (2001) y Premio Academia de Centroamérica del Periodismo Profesional en el Área Económica" (2004).