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El reto de mejorar la ONU

Actualizado el 13 de julio de 2014 a las 12:00 am

Hay quepotenciar mássu actualimpacto positivo

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El reto de mejorar la ONU

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Jan Eliasson, ilustre diplomático sueco y subsecretario general de las Naciones Unidas, siempre lleva en un bolsillo de su saco la Carta de la Organización.

La enarbola con frecuencia para recordar sus principios esenciales y reiterar que, en última instancia, la legitimidad y autoridad de la ONU dependen de “los pueblos” que menciona su texto constitutivo.

Pero las Naciones Unidas es una organización de Estados soberanos representados por sus respectivos Gobiernos, que no siempre reflejan la voluntad o intereses de sus ciudadanos.

Posee varios órganos de decisión política, con distintos grados (y ámbitos) de representación e influencia: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social, entre otros.

Su brazo ejecutor no es solo la Secretaría General, sino también un ramillete de agencias especializadas, fondos, programas, misiones políticas y operaciones de mantenimiento de paz.

Todas estas instancias actúan en un fluido contexto, con enormes asimetrías en los intereses y poder de los países; complejas y cambiantes alianzas; lecturas muy diversas sobre los desafíos, oportunidades y prioridades internacionales; crisis recurrentes y a menudo agobiantes, y la acción de otros foros multilaterales.

A lo anterior se añade el desarrollo de nuevos ejes globales o regionales de poder, que desafían al Estado-nación como unidad básica de las relaciones internacionales y, por ende, a la esencia misma de la ONU.

Tan intrincada realidad condiciona la capacidad de la Organización para impulsar los tres pilares básicos que establece su Carta : la paz y la seguridad, el desarrollo socioeconómico, y los derechos humanos. Por esto, tiene razón Jan Eliasson en recordarla con frecuencia.

Otra visión. Hace cuatro años, al asumir el honroso desafío de representar a nuestro país ante ella, mi percepción sobre el desempeño de las Naciones Unidas era esencialmente negativa. Hoy, a pesar de las complejidades señaladas, es esencialmente positiva.

Valoro mucho más sus aportes a la prevención y manejo de conflictos; su incidencia en el desarrollo, con creciente énfasis en la sostenibilidad social y ambiental; su impulso al Estado de derecho y los derechos humanos; su capacidad para identificar y abordar desafíos globales, en ámbitos tan diversos como el cambio climático, las pandemias o las crisis humanitarias, y su búsqueda de mejores modelos de gestión organizacional.

La caricatura de la ONU como una Asamblea General desbordada de retórica tercermundista y dominada por regímenes despóticos es irreal. La “mayoría automática” de las décadas de 1970 y 1980 ya no existe. Lo atestiguan, por ejemplo, recientes resoluciones contra la anexión rusa de Crimea y las violaciones a los derechos humanos en Siria y Corea del Norte; también, la aprobación del Tratado sobre Comercio de Armas.

Hay que tomar en cuenta, además, el trabajo que realiza el resto del Sistema de las Naciones Unidas, y la posibilidad de que países pequeños y democráticos, con valentía, tesón y valores, multipliquen la capacidad de influencia en su seno. Costa Rica está entre ellos.

Ejes de fricción. Sin embargo, la ONU dista mucho del nivel óptimo de desempeño. Siempre será posible mejorarlo con iniciativas puntuales, y el secretario general, Ban Ki-Moon, ha impulsado muchas de gran valor. Sin embargo, cualquier reforma profunda exigirá abordar, de manera franca y constructiva, varias tensiones y contradicciones estructurales, consustanciales al modelo actual. Las más relevantes son las siguientes:

Tensiones entre un diseño institucional, producto de las realidades de poder que emergieron de la Segunda Guerra Mundial, y las demandas que imponen las dinámicas del mundo actual.

Entre la necesidad de contar con grupos cohesionados de países que emprendan los procesos internos de negociación política, y la urgencia de modificar composiciones que ya no reflejan, necesariamente, aspiraciones compartidas entre sus integrantes.

Entre una Secretaría que necesita amplio margen de autoridad y decisión para ser eficaz, y el control político de la Asamblea General, o el poder del Consejo de Seguridad.

Entre la visión de la ONU como organización universal y su manipulación para defender estrechos intereses nacionales.

Entre un abordaje proactivo-preventivo ante los desafíos internacionales, y un enfoque esencialmente reactivo ante crisis ya desatadas.

Un orden distinto. Es en el Consejo de Seguridad donde más se refleja la tensión entre el orden que emanó de la Segunda Guerra Mundial y las realidades actuales.

Al crearse la ONU, en 1945, con 53 Estados miembros, las cinco potencias triunfantes contra el eje nazi-fascista (Estados Unidos, Rusia, China, Francia y el Reino Unido) se convirtieron en miembros permanentes, con poder de veto, del Consejo, el único órgano con autoridad para imponer sus decisiones y, en casos extremos, autorizar el uso de la fuerza.

Este arreglo fue clave para administrar los conflictos de la Guerra Fría y evitar una conflagración nuclear. Sin embargo, cada vez se justifica menos: el comunismo colapsó; el poder relativo de los países ha variado; han emergido nuevas potencias, mientras otras se han debilitado; el recurso del veto es cada vez más cuestionado, y la ONU suma ya 193 integrantes.

Existen muchas ideas sobre cómo abordar el desfase de representatividad en el Consejo de Seguridad, pero ninguna ha logrado generar un apoyo significativo, menos aún la mayoría de dos tercios necesaria para enmendar la Carta . Por esto, la fricción permanece, y puede crecer.

Otras estructuras que muestran claras señales de desfase con la realidad son los llamados “grupos negociadores”, en su composición actual.

El menos funcional es el Grupo de los 77 (G77) más China. Fue establecido en 1964 por igual número de países en desarrollo, para impulsar, como bloque, sus intereses socioeconómicos. Hoy tiene 133 miembros, es cada vez menos capaz de representar plenamente su heterogeneidad, y aplica un superado paradigma “norte-sur” para abordar las negociaciones con los países desarrollados.

Como consecuencia, sus integrantes más pragmáticos, modernos y abiertos, como Costa Rica, a menudo ven sus aspiraciones neutralizadas por un “consenso” grupal que debe respetarse, pero que generalmente lo construyen sus miembros más poderosos, como Brasil, China o India.

Eliminar la estructura de grupos no parece ser solución: generaría tantos interlocutores que las negociaciones podrían paralizarse. Pero sí es necesario explorar composiciones más flexibles y diversas, en las que los países –sobre todo, pequeños– puedan sentirse mejor representados e incidir más en las propuestas.

El G77 ha sido particularmente reacio a dotar a la Secretaría de la ONU de mayor poder ejecutivo. Su insistencia en que la Asamblea General ejerza control político está justificada. Sin embargo, una cosa es su práctica razonable y otra, usarlo para limitar la flexibilidad y capacidad de iniciativa del principal órgano ejecutor, como a menudo ocurre.

La universalidad. Los países que dependemos de la vigencia del derecho internacional para nuestra seguridad, necesitamos que la ONU refuerce su carácter universal, funcione adecuadamente y se mantenga apegada a la Carta. Pero también hay Estados que insisten en utilizarla para promover estrechos intereses nacionales, aunque, como resultado, debiliten su eficacia y legitimidad.

La pugna entre el mandato global y las presiones nacionales alimenta otro tipo de tensiones: entre evitar conflictos cuando aún es posible, o limitarse a intervenir cuando ya la sangre corre.

La acción preventiva se dificulta, entre otras cosas, porque los gobernantes de los países donde se cuecen las peores catástrofes humanitarias –y muchos de sus aliados– rehúsan reconocer sus agudos problemas y aceptar una acción temprana de las Naciones Unidas. Allí está el ejemplo de Siria para demostrarlo.

Es sintomático que el presupuesto regular de la ONU para el bienio 2014-2015, del cual salen los recursos para impulsar el desarrollo y la prevención, sume alrededor de $5.500 millones. En cambio, el destinado a operaciones de mantenimiento de paz (control de conflictos existentes) supera los $8.000 millones.

Futuro incierto. Existe una creciente y generalizada conciencia sobre tensiones “sistémicas” como las mencionadas, y otras más; también, sobre la necesidad de resolverlas. Sin embargo, la desconfianza y las pugnas de intereses han dificultado en extremo la generación de acuerdos políticos sustantivos que conduzcan a una reforma integral.

Ante esta dificultad, por ahora insoslayable, lo más razonable es administrar con mayor eficacia las fricciones, tensiones y conflictos inherentes a la estructura actual de la Organización, con una mezcla adecuada de liderazgo, equilibrio y visión de futuro.

Si este objetivo pudiera alcanzarse, la ONU ganaría sustancialmente en relevancia e impacto; y el mundo y sus “pueblos”, en posibilidades de paz, dignidad y progreso.

Vale la pena insistir.

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