Opinión

Mi pacto con Costa Rica

Actualizado el 07 de mayo de 2014 a las 12:00 am

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Mi pacto con Costa Rica

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Costa Rica enfrenta un reto extraordinario: balancear los beneficios del contrato social que ha mantenido durante las seis últimas décadas con las expectativas de la población y con los limitados recursos para hacerlo sostenible. Este contrato social le ha deparado un crecimiento económico robusto, una inversión pública que promueve el acceso a los servicios públicos y la movilidad social, una democracia sólida basada en el respeto a los derechos humanos y la institucionalidad, y una política ambiental reconocida internacionalmente.

Causas. Este reto es aún mayor debido a que, desde hace varios años, este pacto social ha comenzado a mostrar fisuras importantes, reflejadas en el deterioro en la eficiencia del gasto y la calidad de los servicios públicos, y un desbalance fiscal creciente. Algunas de las causas son las siguientes: La multiplicidad de mandatos de gasto legales –que restan flexibilidad a la Administración, y que rara vez le proveen los ingresos necesarios para su financiamiento–, el limitado ámbito de dirección en materia financiera del Poder Ejecutivo frente al sector público descentralizado y los otros poderes, los débiles mecanismos de rendición de cuentas del sector público, la baja carga tributaria, los regímenes de exoneraciones, la inercia salarial propia del actual régimen de servicio civil y de ajustes automáticos al salario, los beneficios excesivos de regímenes de pensiones con cargo al presupuesto, y la escasa capacidad de ejecución de inversión pública.

En este contexto, la señora presidenta de la República me confió la responsabilidad de asumir el Ministerio de Hacienda en mayo del 2012. Durante el año anterior, el gasto primario del Gobierno Central había alcanzado un 15,7% del PIB y el déficit fiscal, un 4,1% del PIB, como resultado del gasto adicional impulsado en el período post-crisis.

Compromisos. Debido a que la reforma fiscal propuesta por la Administración no prosperó en virtud de una decisión de la Sala Constitucional, supe que mis compromisos debían enfocarse principalmente en: a) realizar todos los esfuerzos posibles para contribuir a reducir las tasas de interés, b) mejorar los controles del gasto y la evasión por medio de acciones administrativas, y, en paralelo, c) realizar un análisis exhaustivo de la realidad fiscal del país con la participación de los diferentes sectores de la sociedad. Esta última tarea tuvo el objetivo de proponer recomendaciones que pudieran ayudar en la toma de decisiones para mejorar la situación de las finanzas públicas y colocar este tema como prioridad en la agenda nacional, como efectivamente ocurrió.

De esta manera, impulsamos la aprobación de tres proyectos de ley que el Gobierno ya había presentado ante la Asamblea Legislativa con el fin de mejorar la transparencia fiscal, contar con la autorización para una colocación internacional de bonos por $1.000 millones al año hasta un máximo de $4.000 millones, y dotar a la Administración Tributaria de nuevas medidas administrativas para reforzar la lucha contra la evasión. Con el apoyo de esta nueva legislación, se aprobaron 16 instrumentos internacionales para prevenir la evasión fiscal transfronteriza. También fortalecimos la gestión en el área de ingresos y en la estructura de la deuda al colocar bonos de largo plazo a tasas de interés históricamente bajas.

Por otro lado, se tomaron medidas que permitieron reducir el crecimiento en el gasto primario corriente de 26,2% en el 2008-2010 a 10,1% en el 2011-2013. Se reforzó el desarrollo de indicadores de calidad del gasto en educación, infraestructura y combate a la pobreza, que fueron incorporados al Presupuesto Nacional del 2014, y se mantuvo una política de aumentos al salario base que no excediera la inflación, y de congelamiento del número de plazas del Gobierno Central, excepto en áreas prioritarias como educación y seguridad, medidas que se venían aplicando desde el inicio de la Administración. También se unificó el sistema de compras públicas y se estableció un control riguroso de las transferencias corrientes, sin descuidar los sectores prioritarios.

Evitar un aumento continuado en la razón de gasto al PIB en salarios y desacelerar significativamente las transferencias corrientes sin reforma legal representan un gran logro para esta Administración. Lo anterior, porque la dinámica automática del gasto en salarios es al alza, producto del sistema de pluses y de la presión ejercida por mandatos legales de gasto en educación, salud y programas sociales. Esta dinámica, además, empeoró entre el 2008 y el 2010 por un aumento en el nivel de salarios públicos, que no correspondió a aumentos en la productividad estatal, y un incremento en las transferencias corrientes indexadas al salario base. Esto último provocó que el gasto primario del Gobierno Central aumentara de 11,7% a 16,6% del PIB entre el 2007 y el 2010, tal como lo confirma el Decimonoveno Informe Estado de la Nación , al indicar que “la principal explicación de este comportamiento del gasto [i.e., la expansión] en los últimos cuatro años está en el aumento que registraron los salarios a partir del 2009” (Pág. 161). Es decir, el carácter irreversible de los incrementos de gasto corriente realizados durante el 2008-2010 impactó negativamente el balance fiscal de años subsiguientes y continuará haciéndolo hasta tanto no se modifique el sistema de incrementos salariales en el sector público.

Diálogo nacional. Por último, logramos colocar en la agenda nacional como tema prioritario la necesidad de la consolidación de las finanzas públicas. A inicios del 2013, el Ministerio inició un diálogo nacional con los principales sectores de la población para analizar, desde diferentes ópticas, la situación fiscal e identificar opciones de solución alrededor de las cuales existiera convergencia. Con la colaboración cercana de organizaciones y expertos locales e internacionales se llevó a cabo un diálogo inclusivo y transparente, con discusiones en una variedad de temas fiscales. Durante ese proceso se produjeron numerosos documentos y planteamientos no solo por parte del Ministerio, sino también por parte de grupos, individuos y representantes de distintos gremios. En la web institucional se encuentran todos los documentos, incluyendo el diagnóstico y las recomendaciones del propio Ministerio de Hacienda.

De este proceso quedó en evidencia que el sanear las finanzas públicas es un tema prioritario y que se debe abordar con urgencia, a fin de enviar señales adecuadas a los inversionistas y empresarios nacionales e internacionales sobre el compromiso de las autoridades con la sostenibilidad fiscal. También se concluyó que es necesario realizar un proceso integral, es decir, que abarque ingresos, gastos, financiamiento e inversión pública, y, de manera gradual, con medidas equitativas.

Las principales recomendaciones resultantes de este proceso incluyen: a) tomar medidas en gobernabilidad fiscal, sobre todo para aumentar el margen de acción del Gobierno Central y dotar a la población de mayor seguridad jurídica; b) fortalecer el sistema tributario y aduanero desde el punto de vista administrativo y legal, revisando y reformando los regímenes de exoneraciones, migrando del impuesto general de ventas a un impuesto al valor agregado (IVA), y del impuesto de renta cedular a uno global, entre otras cosas; c) controlar el nivel y mejorar la calidad del gasto público, implementando, por ejemplo, una política de empleo y remuneraciones austera y equitativa en el sector público, y haciendo un racionamiento de los regímenes de pensiones; d) continuar con la reorganización de las administraciones tributaria y aduanera; y e) continuar con el mejoramiento en las políticas del endeudamiento público y fortalecer la capacidad de ejecución de la inversión pública. Todas las medidas en materia hacendaria deberán considerar las políticas ambientales que Costa Rica se ha propuesto para el siglo XXI.

Proyecciones. Las proyecciones generadas por el Ministerio de Hacienda muestran que la meta del ajuste debe ser de, al menos, 3,5% del PIB en los próximos cinco años, para estabilizar la deuda pública en alrededor de un 40% del PIB. Además, para darle efectividad y sostenibilidad a la consolidación de las finanzas públicas, será necesario acompañar el ajuste con un compromiso de responsabilidad fiscal que evite un nuevo deterioro en las finanzas públicas a medio y largo plazo. Nuestra recomendación es establecer una regla fiscal clara y realista, cuyo cumplimiento sea obligatorio y verificable. Esta regla consiste en normas legales que imponen una serie de compromisos y conductas a la autoridad hacendaria para salvaguardar la sostenibilidad de las finanzas públicas y la capacidad de financiar servicios de calidad y atender nuevas prioridades.

Los logros alcanzados en estos últimos dos años pueden constituir las bases para un proceso de consolidación fiscal que permita al país retomar la senda del desarrollo con inclusión, seguido a lo largo de su historia independiente. El inicio de una Administración constituye una excelente oportunidad para avanzar en esa dirección.

Agradezco el apoyo recibido durante mi gestión por parte de los funcionarios del Ministerio de Hacienda, de los diversos sectores que participaron en las acciones que realizamos, y de los medios de comunicación que contribuyeron a colocar el tema de consolidación fiscal como prioridad en la agenda nacional. En particular, agradezco a la presidenta de la República por darme el honor de servir al país desde el Ministerio de Hacienda.

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