Problemas en la ejecución de proyectos, desinformación en torno a la figura de la concesión y una visión solamente de corto plazo impiden lograr un acuerdo nacional sobre cómo alcanzar los niveles anuales de inversión para superar el rezago en infraestructura (Cepal 5,2% - 7,9% del PIB, aproximadamente el 4,9% del Plan Nacional de Transportes). En este contexto, ha tomado fuerza la idea de canalizar los recursos administrados por el Sistema Nacional de Pensiones ($13.000 millones), dado el horizonte de largo plazo de los proyectos y la oportunidad que ofrece este tipo de inversiones en términos de diversificación de portafolios y mejoramiento del rendimiento sobre el aporte de los afiliados. Sin duda alguna, un match perfecto. Sin embargo, vale la pena analizar la propuesta más a fondo con el fin de propiciar un debate serio y constructivo.
La experiencia internacional es amplia y variada, en términos del sector (infraestructura social o económica) y la fase del proyecto a la que se accede (diseño, construcción u operación). Por su parte, en lo referente a instrumentos de inversión, los fondos de pensión canalizan sus recursos de 3 maneras: capital ( equity ), deuda o inversión indirecta por medio de compra de acciones de empresas del sector y participaciones en fondos de infraestructura. En todos los casos, se invierte de acuerdo con el perfil del fondo en términos de riesgo y rendimiento.
Expectativa de rendimiento. Debemos tener cuidado con la frase “tenemos los recursos para el problema de infraestructura en Costa Rica”: resulta peligroso pretender encasillar las pensiones como recursos de expectativa de rendimiento bajo y, más aún, querer imponer la asignación de los fondos con base en criterios políticos. No debemos olvidar que el objetivo de los fondos de pensión es optimizar la gestión de los recursos aportados por sus afiliados, quienes tienen la expectativa de obtener un flujo adecuado para disfrutar su fase de retiro en un futuro. En este sentido, la decisión de invertir y la expectativa de rendimiento estarán siempre ligadas al grado de riesgo del instrumento, la fase en que se invierta, la predictibilidad de los flujos y las garantías ofrecidas por la institución promotora.
Junto con la percepción de las pensiones como una especie de “caja chica” disponible para el desarrollo de obras, se ha difundido la idea de que su utilización sería la solución única y suficiente. Contrario a esto, la lógica financiera nos indica que, si bien funcionarían como una pieza importante dentro de la industria de infraestructura, no es viable concentrar el 100% de sus recursos en un solo tipo de activo.
De acuerdo con una muestra de 28 fondos de pensión a nivel mundial, recopilada por la OECD (2012) en su informe Trends in Large Pension Fund Investment in Infrastructure, los fondos invierten, en promedio, un 4.2% de los recursos en el sector infraestructura, que alcanzan como máximo un 20%. Esta asignación siempre depende del grado de confianza que brinde el marco institucional, así como de la adecuada estructuración de los proyectos.
En esta misma línea, es crucial dejar de lado la confusión general posiciona a los fondos de pensión como “sustitutos del sistemas de concesiones”. De acuerdo con la experiencia internacional, lejos de ser excluyente, un adecuado marco de Participación Público Privada (PPP) constituye una condición necesaria y fundamental para canalizar los recursos. Un modelo PPP bien gestionado resulta atractivo pues se traduce en proyectos financieramente viables, incentivos para apegarse a un plan de negocios (y no a decisiones políticas) y la oportunidad de sociedad con empresas de primer nivel.
En este punto, es importante aclarar la diferencia entre los proyectos de titularización que ha realizado el ICE, y aquellos donde el inversionista asume un mayor nivel de riesgo. En el caso de las titularizaciones del ICE, el flujo depende del pago de un alquiler por parte de la institución; es decir, la exposición es al riesgo crediticio del ICE. Por el contrario, en una carretera de peaje, por ejemplo, el inversionista enfrenta una mayor exposición a riesgos del proyecto (costos de operación, tarifa de peaje, flujo vehicular, etc.). Así, un proyecto desarrollado bajo la promesa de “peaje bajo” y sin socios serios que garanticen el apego a un plan de negocios (que asuman riesgos) muy probablemente será poco atractivo en términos de riesgo/rendimiento.
Reformas necesarias. Está claro que para atraer tanto fondos de pensión, como a otros inversionistas, se requieren reformas concretas. En primer lugar, definir un programa de proyectos con horizonte a medio y largo plazo porque un caso aislado cada 4 u 8 años no genera la “masa crítica” para un mercado atractivo.
Se requiere, además, separar la planificación (en transportes la mantiene el MOPT) del análisis de las alternativas de provisión con el fin de recuperar la confianza en el modelo.
Las mejores prácticas posicionan al regulador, (hoy CNC) como un ente independiente, o bien de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Hacienda (política fiscal). Estaría conformado por un equipo interdisciplinario de alto nivel (10-12 miembros) y dentro de sus tareas estaría educar a los actores de la industria, desarrollar las guías y los lineamientos y promover medidas claras de transparencia y comunicación.
Más que caer en posturas ideológicas o en la demagogia de “soluciones fáciles”, debemos tener clara la necesidad de un sistema que recupere la confianza de la ciudadanía y defina las reglas, tanto para fondos de pensión como para otros actores de la industria.
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