Los dogmas en contra de la concesión de obra pública no han hecho más que paralizarnos

 1 agosto

Costa Rica padece un severo rezago en infraestructura pública producto de décadas de insuficiente inversión y una muy limitada capacidad de gestión del Estado. En un escenario como este, la figura de la concesión debe desempeñar sin duda un papel determinante. Sin embargo, nuestro país ha dado la espalda a las mejores prácticas internacionales para colocar como piedra angular de la toma de decisiones dogmas ideológicos que amenazan con condenar al país al subdesarrollo.

A las puertas de una nueva campaña electoral, es importante que los ciudadanos tengamos la claridad necesaria para distinguir entre la ficción y la realidad, pues sin duda la concesión de obra pública se ha convertido en una fuente inagotable de mitos y prejuicios. Analicemos algunos de estos.

“Antes el Estado lo construía todo”. Quienes abogan por dejar de lado las concesiones parten de que la época de oro del MOPT estaba marcada por el rol constructor de este ministerio, lo que llamo el “mito de la vagoneta roja”. Igualmente, hoy algunos afirman, por ejemplo, que “Cañas-Liberia la hizo el Estado”. Pongamos estos temas en su adecuada dimensión.

La época de oro del MOPT no la marcó un rol constructor, sino su elevada capacidad de planificación y gestión, lo cual se perdió con los años. El MOPT siempre ha contratado empresas privadas para el desarrollo de los proyectos, no es algo de los últimos 30 años, como afirman algunos.

En este esquema de contratación convencional, el Estado contrata una empresa privada para el diseño, otra empresa para la construcción y, años después, otras para el mantenimiento o ampliación.

En este modelo, el sector privado es un proveedor, y cumple las tareas contratadas, pero sin asumir riesgos significativos ni un papel directo en la provisión del servicio.

La concesión, por su parte, es mucho más exigente, pues consiste en empaquetar en un solo contrato todas las fases, trasladando al concesionario riesgos y responsabilidades por 30 o 50 años. La empresa asume un papel activo en el servicio mientras el Estado continúa como dueño del proyecto (es decir, no hay privatización).

“Concesión implica cobro de peaje”. La principal característica de la concesión es el establecimiento de un único contrato con visión a largo plazo. La concesión transfiere riesgos (sobrecostos, atrasos, etc.), alinea los incentivos del concesionario con los objetivos que persigue el Estado (se paga por resultados) y permite aprovechar la capacidad de innovación y gestión del sector privado. Es decir, cómo se pagará al concesionario no es el elemento medular. El ingreso del concesionario (fuentes de fondeo) puede provenir tanto del cobro de tarifas (ej. peaje) como de pagos directos del Estado (ej. peaje sombra, pagos por disponibilidad, etc.).

Por ejemplo, Noruega, Alemania y Holanda concesionan carreteras sin peaje (es el Estado quien paga al concesionario), pues más que capturar nuevos ingresos, lo que buscan es aprovechar las eficiencias que genera la figura.

El Reino Unido concesiona infraestructura escolar y hospitalaria, al igual que lo hace Uruguay con su reciente programa de $400 millones en edificaciones educativas. En estas concesiones, el financiamiento es privado (concesionario asume riesgos), pero el fondeo (fuente de ingresos) proviene del Estado.

Por ejemplo, si el MEP hubiese utilizado este esquema en lugar del fideicomiso, no tendría que pagar ni un centavo en comisiones ni tendrían “un hueco” de $50 millones ( La Nación, 27/5/2017), pues el pago al concesionario estaría sujeto a los resultados pactados de manera previa en el contrato.

“Concesión es solo para megaobras”. De la premisa que concesión implica cobrar tarifa es que se supone erróneamente que este instrumento es solamente para megaproyectos. No obstante, teniendo claro que el fondeo puede provenir de tarifa o pagos del Estado, la decisión de proceder con una concesión no depende exclusivamente de las dimensiones de la obra, sino de la oportunidad que ofrece el proyecto para transferir riesgos al sector privado y aprovechar su capacidad de innovación y de gestión a largo plazo.

El Departamento de Infraestructura y Desarrollo Regional de Australia, país líder en infraestructura, señala en su publicación Guideline: Procurement Option Analysis, que proyectos con una inversión inicial superior a $40 millones (similar a la concesión del aeropuerto de Liberia) son más susceptibles de aprovechar los beneficios de la concesión y que proyectos aún más pequeños pueden ser adecuados para concesión en aquellos casos que contengan un componente significativo de mejora en el servicio.

Asimismo, otras naciones conforman programas de inversión compuestos de varios proyectos pequeños, como el citado ejemplo de la infraestructura educativa en Uruguay. En conclusión, la dimensión de un proyecto no es el factor que determina el uso de la concesión, sino la capacidad de generar eficiencias al aplicar la figura.

“Concesionarios se llevan las utilidades”. Algunos sectores reclaman de la concesión de obra pública el hecho de ser inversión extranjera y que, por lo tanto, “se llevan las utilidades del país”.

Primero que todo, este argumento debería estar superado en un país que apuesta de manera decida por la vinculación con la economía mundial. Pero, además, debemos recordar que el retorno que obtiene un concesionario está sujeto al capital ( equity ) que aportó en el proyecto y los riesgos que asumirá durante los 30 o 50 años de contrato.

Es decir, solamente generará utilidades en tanto el proyecto sea un éxito y genere los resultados esperados.

Las empresas concesionarias (locales o foráneas) son inversionistas expertos en el sector que desempeñan un papel clave para que los proyectos que necesita el país sean una realidad. Y en un proyecto atractivo gestionado por un concesionario de primer nivel podrían participar tanto bancos locales como fondos de pensión, en su rol típico de financiador pasivo. Asimismo, dentro de estas estructuras financieras se desarrollarían numerosos fideicomisos clave para su adecuado funcionamiento.

Los años han demostrado que los dogmas en contra de la concesión de obra pública no han hecho más que paralizarnos, mientras vemos a las naciones competidoras avanzar de manera acelerada. Costa Rica necesita elevar el nivel del debate y enfocar sus esfuerzos en fortalecer la capacidad institucional, recobrar la confianza de los ciudadanos y posicionar al país como destino atractivo para la inversión en el sector. Más que seguir creando mitos, invito a todos a generar y aportar soluciones.

El autor es economista especialista en infraestructura.