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Reforma del sector infraestructura

Actualizado el 31 de marzo de 2013 a las 12:00 am

Es lamentable que sigamos enfrascados en una discusión de “público versus privado”.

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Ante el reto que afronta el país en infraestructura, he insistido en la necesidad de emprender una reforma para el establecimiento de una Política Nacional de Alianzas Público Privadas (APP), que envíe señales contundentes en términos de transparencia, uso eficiente de los recursos públicos, seguridad jurídica y adecuada fiscalización de los proyectos. Dentro de la misma, he recalcado la importancia de transformar el Consejo Nacional de Concesiones (CNC) en una agencia independiente y dotada del mejor recurso técnico y humano. Ahora bien, ¿por qué ejecutar una reforma de esta magnitud? Para contextualizar su importancia, iniciemos con el análisis de 3 de los grandes retos que afrontaría el país al emprender un gran programa de inversión.

Magnitud de la Inversión. Más allá del tema infraestructura, el país requiere atender muchas otras necesidades, razón suficiente para evitar que el ímpetu por ejecutar obras nos lleve a invertir montos que no se ajusten a las necesidades reales (más no es siempre mejor). Sobre este tema, el informe “Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year”, publicado recientemente por McKinsey Global Institute (2013), señala que la optimización de los mecanismos de selección de proyectos, la agilización de los procesos de licitación y la máxima utilización del stock de infraestructura existente, podrían resultar en una reducción del 40% en las necesidades de inversión.

Asimismo, como una lección a futuro, el informe señala el caso del continente africano durante la década de 1990, donde programas de mantenimiento de carreteras con un costo de $12 billones, hubiesen evitado incurrir posteriormente en proyectos de reconstrucción por $45 billones. En este sentido, Costa Rica requiere una planificación de largo plazo, que optimice el uso de la capacidad actual, permita la selección de proyectos como parte de un sistema integrado, contemple las necesidades futuras de mantenimiento y sobre todo elimine el modelo donde cada obra es un simple esfuerzo aislado –y a veces un capricho– de la administración de turno.

Sostenibilidad fiscal. En el tema de financiamiento, tradicionalmente el Estado costarricense ha fondeado las grandes obras por la vía de empréstitos internacionales y por supuesto dejando de lado la planificación del mantenimiento futuro. (¿Cuáles serán las necesidades de mantenimiento de Cañas-Liberia?). Dicho de otra manera, se ha trasladado a las futuras generaciones tanto la obligación de reconstrucción (a un costo mayor) como de cancelación de las deudas adquiridas. Un sistema que ha demostrado ser atractivo políticamente (no se cobra al usuario) pero insostenible en el tiempo. En el caso de las APP, si bien se incorporan los componentes de financiamiento privado y planificación de largo plazo, es necesario identificar y cuantificar su impacto fiscal, especialmente en modelos como el “peaje sombra” donde no existe cobro sobre el usuario, y el Estado difiere el pago en el tiempo.

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En relación a este tema, la experiencia de Portugal a finales de la década de 1990, marca de manera clara los cuidados que se deben tener. El modelo portugués se denominó SCUT (sem custo para o utilizador) y permitió mediante peajes sombra el desarrollo de una moderna red de autopistas en relativamente poco tiempo. Sin embargo, el programa superó rápidamente la capacidad de pago del Estado. En tan sólo una década, las obligaciones fiscales se multiplicaron por 10, alcanzando 0.4% del PIB en el 2008 y obligando a virar hacia el sistema de carreteras de peaje. (Departamento de Infraestructura y Transporte de Australia, 2012, Desincentivising overbidding for toll road concessions).

Estimación de la demanda. Es claro que el cobro directo sobre el usuario resuelve gran parte del problema del impacto fiscal. No obstante, se debe minimizar lo que se conoce a nivel mundial como “sesgo optimista”, o dicho de otra manera sobre-estimar los ingresos en relación a los costos (HM Treasury 2003, The Green Book). Aun cuando al momento de la adjudicación el problema podría ser imperceptible, tarde o temprano se traduce en costosos procesos de renegociación o erogaciones por parte del Estado como parte de garantías propias de los contratos. Estudios internacionales estiman que aproximadamente un 42% de las carreteras de peaje experimentarán desviaciones de más de 20% respecto a la demanda proyectada durante el primer año de operación (Vasallo 2006, Traffic Risk Mitigation in Highway Concession Projects).

Sobre como mitigar este riesgo, la experiencia internacional señala la necesidad de minimizar las expectativas de renegociación y recurrir a la utilización de esquemas novedosos como las concesiones de plazo variable (LPVR). Asimismo, cabe recalcar las normas del Reino Unido (HM Treasury 2003, The Green Book), donde además de exigirse explícitamente un análisis de sensibilidad que ajuste el “sesgo optimista, se toma la decisión de dar luz verde a un proyecto hasta haber cumplido con 5 requisitos fundamentales: i) Se justifica (Caso Estratégico), ii) provee de valor por dinero (Caso Económico), iii) es comercialmente viable (Caso Comercial), iv) es financieramente viable (Caso Financiero) y v) es ejecutable (Caso Gerencial).

Los tintes políticos. Requerimos de un acuerdo nacional para ejecutar una gran reforma al sector infraestructura, producto de la cual logremos conjuntar la acción del Estado y el sector privado. Es lamentable que Costa Rica, en lugar de estar debatiendo qué debe reformar para hacerlo bien, continúe enfrascada en una discusión estéril y fuera de época de “público vs privado”. En tanto sigamos tiñendo el tema de tintes ideológicos, más lejos estaremos de una solución real y sostenible en el tiempo.

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Federico Villalobos Carballo. Economista, especialista en Alianzas Público-privadas

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