EscucharEl ordenamiento ambiental del territorio es uno de los elementos críticos para alcanzar la sostenibilidad. A pesar de la urgencia de abordar este tema, expresado incluso en estrategias y planes nacionales, el país sigue en deuda. En los últimos meses, debido a las secuelas del huracán Otto, especialmente en la zona norte, se ha reavivado el debate sobre las carencias en esta materia y sus causas.
El caso del cantón de Upala se configura como ejemplo de las dificultades que enfrenta la aprobación e implementación de los planes reguladores como uno de los mecanismos de ordenamiento territorial.
Con respecto al huracán en su conjunto, el manejo de la emergencia puede considerarse bueno; no obstante, se trató de un evento extremo que con la información científica disponible es posible anticipar con una antelación mayor y, por consiguiente, tomar las medidas para mitigar sus potenciales efectos.
No ocurre lo mismo con otros fenómenos, como deslizamientos e inundaciones, en los cuales el tiempo de preparación resulta mucho menor y, por ende, la prevención que puede lograrse por medio de regulaciones sobre el uso del suelo y de ordenamiento territorial (el cual debe incorporar consideraciones ambientales y de gestión del riesgo) se vuelve crítica para salvar vidas y propiedades.
Trabas. Adicionalmente, la puesta en vigor de instrumentos como los planes reguladores enfrenta obstáculos de diversa naturaleza.
En primer lugar, la oposición de ciertos sectores que podrían verse afectados económicamente y del respaldo que usualmente encuentran en los tomadores de decisiones a distinto nivel. Inevitablemente, se tocarán intereses de diferentes actores, desde los comercios e industrias hasta los propietarios de terrenos que podrán ver limitado el ejercicio de sus actividades productivas o domésticas, entre los que se incluye la segregación de terrenos, la cantidad (densidad) de área a ser construida, el tipo de actividades por desarrollar, las restricciones a futuras ampliaciones, etc.
En segundo lugar, paradójicamente, el sistema legal e institucional, particularmente en los últimos años, se ha convertido en una barrera para alcanzar los cambios requeridos mediante estos instrumentos.
El XXI Informe del Estado de la Nación elaboró un estudio especial sobre el ordenamiento territorial y los planes reguladores que, entre otros aspectos, concluyó :“A escala nacional, regional y local, hay una carencia de mecanismos que faciliten el establecimiento de procesos permanentes de articulación del extenso marco jurídico e institucional que regula el ordenamiento del territorio en Costa Rica. Esto se refleja en las notables dificultades de coordinación que han tenido varias entidades públicas nacionales para diseñar un proceso claro de elaboración y aprobación de los planes reguladores cantonales; cosa que ha tenido como consecuencia un retraso considerable en la puesta en práctica o actualización de estos importantes instrumentos de ordenamiento territorial. Las complicaciones en el establecimiento y ejecución efectiva de regulaciones sobre el uso del territorio traen consigo problemas para el bienestar de la población que lo habita, así como potenciales daños al medioambiente”.
Según el informe, 29 municipalidades cuentan con un plan regulador cantonal y, de estas, únicamente dos tercios abarcan la totalidad del cantón. Es decir, un número importante de planes solo se aplica a distritos específicos o a algunas de las zonas urbanas. A lo anterior se agrega que dichos instrumentos no se actualizan con la frecuencia debida.
Alto costo. Por su parte, el Informe DFOE-AE-IF-12-2014 de la Contraloría, si bien se enfoca en la zona costera, la cual presenta diferencias con respecto al resto del cantón, concluye, entre otros puntos, que el modelo institucional costarricense para la elaboración y aprobación de planes reguladores es poco operativo y de alto costo; que no existe claridad de competencias, se cuenta con traslapes y omisiones y el proceso no es lógico; además, existen debilidades en la gestión de la información necesaria para la planificación y limitaciones y carencias de mapas de uso del suelo agrícolas, en los mapas de vulnerabilidad de mantos acuíferos, etc.
Se debe reconocer que existen algunos avances en la simplificación de trámites y coordinación interinstitucional en los años 2015 y 2016 –mayoritariamente reflejados en la emisión de decretos–, pero estos dos informes describen apropiadamente la maraña legal e institucional que ha permeado al ordenamiento territorial y, en particular, la adopción de los planes reguladores.
A la vez, aunque resulta innegable la importancia de estas herramientas, no deben perderse de vista dos elementos: a) no en todos los territorios que poseen estos planes se verifican evidencias significativas de mejora, entre otros motivos, debido a su escasa implementación (a pesar de que jurídicamente resulta vinculante), a la existencia de actividades previas sobre las cuales su impacto es más limitado, por no estar actualizados, entre otros; b) el marco legal existente –el cual no puede atender las situaciones puntuales de la manera como lo haría un plan regulador– por ejemplo la ley de emergencias, la orgánica del ambiente, de biodiversidad, de planificación urbana, de construcciones, de conservación de suelos, entre otras, y la jurisprudencia constitucional y contenciosa, permite tomar decisiones para hacer frente a algunos de los problemas de uso del suelo que generan situaciones de riesgo para la población.
En definitiva, urge saldar la deuda pendiente con la planificación del territorio, incluyendo la calidad, actualización e implementación de los planes reguladores y, aun en su ausencia, utilizar las disposiciones normativas vigentes para prevenir y mitigar los impactos derivados de los desastres naturales.
El autor es abogado.
