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Decálogo para el desarrollo de obra pública

Actualizado el 15 de marzo de 2017 a las 12:00 am

Costa Rica debe incorporar el desarrollo de obra pública en el debate fiscal

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Costa Rica arrastra un rezago de décadas en el desarrollo de obra pública. Las necesidades de inversión son cuantiosas, tanto en transportes (carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos) como en escuelas, hospitales, acueductos, tratamiento de desechos y seguridad, entre otros.

En buena hora la búsqueda de opciones para superar este reto ha tomado un sitio de privilegio en la agenda nacional. En este sentido, es necesario tener presente 10 elementos técnicos medulares para encauzar el debate hacia soluciones realistas y sostenibles.

1. Línea estratégica. El país requiere de una línea estratégica que garantice la continuidad, independientemente del gobierno de turno. En este sentido, el desempeño debe medirse no por las obras inauguradas, sino por el avance en ellas. Asimismo, dentro de este esfuerzo, la adecuada fiscalización, transparencia y reglas claras son pilares para fortalecer la confianza de la ciudadanía y promover concursos públicos altamente competitivos.

2. La preparación es clave. El desarrollo de sólidos estudios previos, el inicio a tiempo de los procesos expropiatorios, la relocalización de servicios públicos y la obtención de permisos necesarios son elementos centrales para éxito de los proyectos. Los ciudadanos debemos aplaudir el avance en estas fases de la misma manera que lo hacemos cada vez que se inicia la construcción o se inaugura. La experiencia ya nos ha mostrado los impactos negativos en tiempos y costos de proceder con una obra sin una adecuada preparación. La preparación es, sin duda, una responsabilidad del Estado.

3. El proyecto ni se inicia ni termina en la construcción. La Costa Rica de hoy paga el alto costo del error histórico de “construir y olvidar”. El mantenimiento y operación deben ser elementos que considerar en toda obra, pues despreciar estos asuntos equivale a heredar mayores problemas a nuestros hijos y nietos. Evitemos incubar “las platinas” del futuro.

4. Formas de financiamiento. En términos de financiamiento de obra pública, tenemos solamente dos opciones: a) financiamiento con cargo a las finanzas del Estado (deuda pública) o b) con cargo a una empresa privada por medio de una alianza público-privada (APP). Por ejemplo, la carretera Cañas-Liberia fue construida con cargo a las finanzas públicas, mientras que la terminal de contenedores de Moín (TCM), con cargo a la empresa APM Terminals.

5. Modelo óptimo de financiamiento. Se selecciona aquel esquema (Estado o APP) que, dependiendo del proyecto, se traduzca en el uso eficiente de los recursos públicos, sea compatible con la sostenibilidad fiscal y garantice servicios de calidad. Recordemos que el modelo seleccionado es un simple medio para lograr el objetivo de satisfacer las necesidades de los ciudadanos.

6. Siempre participarán empresas privadas. La frase popular “esa carretera la hizo el Estado” no es del todo correcta. En el modelo convencional, el Estado contrata empresas privadas, las cuales, en su papel de proveedoras, hacen las labores específicas que se les indique. Por ejemplo, en Cañas-Liberia, el Estado contrató empresas para la construcción del proyecto. Será el Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) el que estará a cargo de contratar empresas privadas para brindar el mantenimiento o hacer los trabajos que se requieran. En este modelo, los riesgos y toma de decisiones recaen en el Estado, pero las tareas son contratadas a empresas privadas.

7. Las APP trasladan riesgos a las empresas. Al contrario del modelo convencional, en una APP la empresa se encarga de diseñar, financiar, construir, mantener y operar el proyecto, lo que hace que tenga un papel directo en la gestión del plan, ya que una mala decisión puede impactar el modelo de negocio del proyecto durante los 20 o 30 años del contrato. Cualquier riesgo que se materialice, debe asumirlo la empresa con sus propios recursos. Además, es importante tener presente que las APP pueden utilizarse en múltiples tipos de proyectos, sin que sea necesariamente una gran obra de transportes con cobro al usuario. Vale señalar que la propiedad de los activos se mantiene siempre en el Estado.

8. Cada actor tiene un papel distinto. En un esquema APP participan tres actores principales: Estado, empresa APP y financiadores. Cada uno de ellos con responsabilidades, capacidades y objetivos muy distintos. El Estado mantiene la propiedad de los activos, la empresa APP aporta el capital de riesgo (entre un 20% y un 30% del costo del proyecto) así como su capacidad de gestión e innovación. Por su parte, el financiador (bancos o inversionistas institucionales) es un actor pasivo que prestará parte de los recursos del proyecto (entre un 70% y un 80% del costo), dependiendo de las características y de la capacidad de la empresa o institución a cargo. Asimismo, en una APP se desarrollan numerosos fideicomisos (de garantía, emisores, de titularización, etc.), que son un valioso instrumento dentro del andamiaje del proyecto.

9. El mercado de valores es fundamental. El mercado bursátil brinda múltiples posibilidades de financiamiento en línea con el largo plazo de los proyectos de obra infraestructura. Asimismo, los procesos de oferta pública transparentan los proyectos y abren a inversionistas, como los fondos de pensión, oportunidades de diversificación de sus portafolios. En su papel de financiador, el mercado de valores requiere de proyectos bien preparados, con modelos de negocio atractivos y liderados por empresas APP o instituciones públicas con el adecuado músculo financiero y capacidad de gestión.

10. Obra pública debe ser parte de la discusión fiscal. Una publicación del Oxford Review of Economic Policy (vol.32, No.3, pp. 360-390) titulado “¿La Inversión en Infraestructura lleva al crecimiento económico o la fragilidad económica?: Evidencia de China”, calcula que un tercio de la deuda total de China es producto de la inadecuada gestión de obra pública. Esto, producto de sobrecostos en la ejecución y débiles cálculos de demanda que han resultado en más costos que beneficios generados a la economía. En este sentido, Costa Rica debe aprender de la experiencia internacional e incorporar el desarrollo de obra pública en el debate fiscal.

Es tarea de todos participar en la solución a los retos en infraestructura, pero procuremos encauzar la discusión por el camino de rigurosos criterios técnicos y visión a largo plazo.

El autor es economista especialista en infraestructura.

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