Ahora que la imputación de responsabilidades se impone como resultado natural de las investigaciones que se realizan en torno al tema de la concesión de obra pública en nuestro país, se hace necesario resaltar algunos detalles sobre el esquema institucional que opera para la fiscalización y control de estos contratos, que no siempre está claro en la normativa que rige la materia ni en los mismos documentos contractuales aplicables a cada contratación.
El contrato de concesión de obra pública le permite al Estado delegar en agentes privados desde la planificación de una obra pública hasta su operación o la prestación de los servicios públicos para la que esta se requiere, incluyendo el diseño, su financiamiento y construcción. Retiene para sí el deber indelegable del control y fiscalización del desempeño del contratista.
Control del CNC. En nuestro medio se creó el Consejo Nacional de Concesiones (CNC) como órgano de desconcentración máxima adscrito al MOPT, con potestades específicas para intervenir en todos los procesos de concesión de obra pública de los órganos del Poder Ejecutivo. Cualquier institución de la Administración central que determine que la figura de la concesión es la mejor opción para ejecutar sus proyectos, debe acudir al CNC para que valore la posibilidad de que esa necesidad pública pueda estructurase como una oportunidad de inversión para el sector privado.
De ser viable, se avanza en la contratación y desde la estructuración misma del proyecto se establece un primer nivel de interacción institucional, que viene a constituir la piedra angular del esquema de fiscalización y control en su ejecución: la denominada Administración Concedente que es el ente del Poder Ejecutivo quien por ley tiene el poder – deber de la prestación de determinados servicios, para lo cual requiere la construcción de infraestructura pública y el CNC, quien ostenta, fundamentalmente, competencias para el manejo de los aspectos financieros que rigen la contratación.
Este esquema institucional exige, entonces, que aun cuando el CNC es la cara visible de la Administración en sus relaciones con el concesionario y demás entidades externas, a lo interno, la Administración concedente, titular de los servicios y de las obras objeto de la concesión, se constituye en su primer nivel de soporte técnico especializado durante todas las etapas de la contratación.
De ahí que no es de esperar que el CNC cuente con especialistas en los aspectos técnicos de las obras y servicios públicos que son propios de la entidad que le solicitó su intervención, ya que sería materialmente imposible, sobre todo por la diversidad y cantidad de especialidades que este debería atender, dada la cobertura de su intervención, que, como se señaló, abarca, por ley, a casi todos los ámbitos de acción del Poder Ejecutivo.
Ahora bien, en la práctica, las Administraciones concedentes siempre declaran inopia o insuficiencia de recursos humanos calificados para apoyar el ejercicio eficiente de la potestad fiscalizadora, por lo que, junto con el CNC, acude a la contratación de servicios profesionales externos, como auxiliares imprescindibles en esta importante función.
En estos equipos integrados generalmente por una gerencia (mejor se debería denominar una fiscalización o, como en el caso chileno, ITO – ITEO: Inspección Técnica de la Obra e Inspección Técnica de Explotación de la Obra, respectivamente) y una empresa supervisora o fiscalizadora, el Estado deposita la confianza para que verifiquen el cumplimiento de las especificaciones técnicas y en general el desempeño del concesionario, generando la información relevante requerida para la toma de decisiones en todas las etapas de la ejecución de los proyectos.
Si bien, como se dijo, la función de fiscalización y control es de exclusiva responsabilidad administrativa, lo cierto es que, a falta de recursos propios, estos procesos dependen del eficiente desempeño de particulares contratados para tales fines. Este estrecho vínculo operativo pone de manifiesto lo relevante de la responsabilidad que asumen estos auxiliares externos en los resultados finales de los contratos de concesión.
Este esquema institucional de fiscalización y control lo completa la Contraloría General de la República y la intervención de entidades especializadas como el Lanamme. Finalmente y por el interés actual que suscita la concesión del corredor vial San José – Caldera, debemos remitirnos al Decreto Ejecutivo DE 31346-MOPT-H del 6 de agosto del 2003, que establece el marco institucional que regirá la contratación para efectos –dice– de imputación de responsabilidades.
Órgano fiscalizador. Es conveniente tomar en cuenta que en este contrato en particular se incorporaba una unidad denominada “Órgano Fiscalizador”, obedeciendo al interés de la Administración de estrechar el control de los procesos, tanto en la etapa de construcción como en la de prestación del servicio, que actuaría como una auditoría operativa, incluyendo, en su ámbito de control, a todos los involucrados en el contrato (estatales y externos) e informando directamente a la Junta Directiva del Consejo. Esta instancia complementaria de control, fue excluida por las autoridades superiores de entonces.
Como conclusión debemos resaltar que, al margen de las debilidades señaladas al CNC, se debe tener presente que en todas las etapas, pero en particular en la de fiscalización, esta entidad debe contar con el soporte técnico de la Administración concedente y que ambas disponen del staff de profesionales y técnicos externos contratados por la modalidad de servicios profesionales.