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Aprendamos de la experiencia china

Actualizado el 01 de noviembre de 2016 a las 12:00 am

Es necesario considerar el impacto fiscal a la hora de desarrollar proyectos de obra pública

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Costa Rica tiene como uno de sus principales retos alcanzar un nivel anual de inversiones en infraestructura de transporte cercano al 3% del PIB (unos $1.600 millones), que le permita superar un rezago acumulado por décadas. Pero más allá del transporte, debemos considerar sectores claves como agua potable, saneamiento e irrigación, gestión de la infraestructura de salud y educación y el desarrollo de obra pública que brinde a los cuerpos policiales y penitenciarios las condiciones para llevar a cabo su labor de manera eficaz.

Ante la magnitud de la tarea, existen algunos elementos del debate nacional que es necesario ajustar con el objetivo de imprimir en las acciones tomadas una visión a largo plazo, el cumplimento con las mejores prácticas internacionales y la armonía con la sostenibilidad fiscal.

Ley para cada proyecto. Los costarricenses hemos generado una tendencia a impulsar una ley específica para cada proyecto de obra pública. Sin embargo, es necesario tener presente que el marco actual ya permite a las instituciones públicas la utilización de diversas formas de contratación (alianzas público-privadas, fideicomisos, contratación convencional, etc.) para el desarrollo de proyectos.

Si bien es cierto existen elementos de reforma que podrían evaluarse, estos deberían estar direccionados de manera general. Las leyes específicas son impulsadas con la buena intención de marcar una ruta que supere el ciclo electoral, pero no necesariamente resuelven los problemas de fondo, y se corre el riesgo de establecer limitaciones que compliquen de alguna manera la estructuración integral del proyecto.

Y es que dada su naturaleza, los proyectos de obra pública requieren de la flexibilidad suficiente para adaptarse a las realidades técnicas y del mercado desde su etapa preparatoria hasta el momento de su ejecución.

Debemos tener presente que el problema es de sistema, y se encuentra en elementos como la limitada planificación, el financiamiento y gestión del proceso expropiatorio, la limitada formación de capacidades en el Estado y el divorcio histórico entre el desarrollo de obra pública y la sostenibilidad fiscal.

Eficiente ejecución y gestión. Sobre el punto de la sostenibilidad fiscal, es necesario que comprendamos que más allá del financiamiento, figuras como las alianzas público-privadas (APP) tienen como principal objetivo la transferencia de riesgos al sector privado, procurando que la obra se construya y gestione dentro de los tiempos y costos previstos a lo largo de su ciclo de vida.

Y esto no es un elemento crítico para asegurar que las decisiones que se tomen sean compatibles con la eficiente utilización de los recursos públicos.

En un reciente artículo publicado en el Oxford Review of Economic Policy, titulado “¿La inversión en infraestructura lleva al crecimiento económico o a la fragilidad económica?: Evidencia de China”, se analiza el impacto económico de 74 proyectos de infraestructura vial y 21 de ferrocarriles ejecutados por el gigante asiático entre 1984 y el 2008.

Si bien el estudio encontró tiempos de ejecución (tiempo entre el financiamiento y la construcción) menores al de países desarrollados, se liga esta velocidad a las particularidades que rigen en China en cuanto a la adquisición de terrenos, procesos de reasentamientos y la limitada exigencia en áreas como calidad, seguridad, impacto ambiental, consulta pública y costo final. Respecto a este último elemento, se encontró que el 75% de los proyectos presentó sobrecostos en su etapa inicial (desde la preparación hasta su construcción), equivalentes a un 41,5% del costo inicial estimado en proyectos viales, y de un 27,5% en obras ferroviarias.

Con respecto a la proyección de demanda, se concluye que dos tercios de los proyectos presentaron, en promedio, una demanda del 41,2% menor a la proyectada, mientras un tercio superó en un 61,4% la cantidad de usuarios estimada; en ambos casos se refleja una inadecuada preparación que se traduce en un ineficiente uso de los recursos públicos.

Así, la combinación entre elevados sobrecostos y una débil estimación de la demanda resultó en que el 55% de los proyectos presentaran una razón beneficio/costo menor a 1; es decir, destruyeron valor en la economía china, aun cuando, a corto plazo, su construcción generara cierto dinamismo.

Con estos resultados, los autores estiman que cerca de un tercio de la deuda total china se debe a inadecuada gestión en el desarrollo de obra pública.

De esta experiencia, los costarricenses debemos extraer dos aprendizajes primordiales: invertir de manera seria y responsable en la preparación de proyectos y procurar modelos de financiamiento y gestión que incentiven el cumplimiento en términos de costos y tiempos. Las APP son una herramienta clave.

Técnica en el financiamiento. En este sentido, Costa Rica requiere incorporar los elementos técnicos a la hora de definir la forma en cómo se financiarán y gestionarán los proyectos. Por un lado, existe un amplio respeto por elementos ingenieriles a la hora de buscar la solución óptima en un proyecto, reflejando un nivel de madurez y excelencia en la materia.

Sin embargo, al referirnos a la selección de modelos de financiamiento, somos dados a llevar la discusión al terreno de las sensaciones personales y las barreras ideológicas.

Elementos críticos como el nivel máximo de endeudamiento de un proyecto, las implicaciones fiscales de elegir determinado modelo, el plazo de un contrato, el rol financiero de un concesionario, el rendimiento esperado por el concesionario, entre muchos otros factores, son dejados de lado ignorando una realidad mundial que rige el financiamiento de obra pública.

Es necesario alinearnos en este tema, pues no hay duda de que la decisión política debe ir acompañada de una técnica, y tomar las mejores decisiones en un escenario de amplias necesidades y limitados recursos fiscales.

Es tarea de todos participar en la solución, pero procuremos encauzar la discusión por el camino de las mejores prácticas internacionales, el manejo adecuado de las expectativas con la población, y una responsabilidad fiscal que nos permita mantener un modelo de inversión en obra pública sostenible en el tiempo, donde heredemos a las futuras generaciones unas mejores condiciones.

Una ley por proyectos no resuelve el problema. Es necesario considerar el impacto fiscal a la hora de desarrollar proyectos de obra pública.

El autor es economista especialista en infraestructura.

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