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PRESUPUESTO Y GASTO PUBLICO:
LA GARANTIA PARA LA ESTABILIDAD
El gasto público es el instrumento que refleja mejor las prioridades de la política gubernamental. En la medida en que éste sea flexible, oportuno y eficiente, los objetivos perseguidos serán alcanzables. Si el gasto público está fuera del control de las autoridades políticas, tal como sucede en la actualidad, el margen de maniobra para satisfacer las demandas de la ciudadanía será muy reducido.
Para mejorar la inversión de los recursos públicos es necesario, en primer término, una óptima recaudación. Pese a los avances habidos en este campo en meses recientes, aún queda mucho por hacer. Existen todavía tasas impositivas excesivas sobre ciertos rubros o por el contrario, mínimas, sobre algunos otros; la estructura tributaria vigente no es ni neutra, ni simple, ni transparente. Por el contrario, introduce una serie de distorsiones a los agentes económicos, las cuales dificultan el aprovechamiento óptimo de nuestros escasos recursos productivos.
PERSPECTIVA FISCAL: GASTO PÚBLICO 1990-1996
En los últimos seis años, los ingresos totales han representado, en promedio, un 15,3% del Producto Interno Bruto (PIB), mientras que los gastos totales han sido de un 19.1%. Por el lado del gasto, es fácil identificar los elementos que, desde el punto de vista económico, tienen mayor peso relativo.
En primer lugar, encontramos el rubro Sueldos y Salarios, que representa para el período bajo análisis, un 29% del gasto total. El segundo rubro en importancia lo constituye el Pago de Intereses sobre la Deuda Pública, que en promedio ha representado el 20.8% del gasto, (en 1996 representaron el 27,5). Las transferencias al Sector Público ocupan el tercer lugar con un 18,1%. Destacan los pagos a las universidades (7,0%); la CCSS (2,9%) y Asignaciones Familiares (2,4%). Es necesario acotar que ni a la Caja ni a Asignaciones se les ha pagado el total que la ley señala. De cumplirse con estos pagos, estos rubros representarían aproximadamente el doble.
Por último, los Gastos de Capital, aquellos que se destinan al desarrollo de la infraestructura que el aparato productivo del país requiere, representan apenas el 10% del gasto total donde la inversión real (obra de los Ministerios) es el 3,6% y transferencias a otras instituciones el 6,4%.
La imagen que arroja este somero análisis es preocupante. El gasto está "amarrado" en destinos que no permiten variaciones frente a las necesidades específicas del momento. Una parte mínima del gasto se dedica a infraestructura y la mayor tasa de crecimiento la exhiben los componentes Servicio de la Deuda y Pensiones.
Es necesario impulsar cambios de corte estructural, los cuales deben estar encaminados a mejorar la recaudación y la calidad del gasto público. Si gastamos mejor los recursos, evitaremos la constante presión tributaria.
COMPROMISO CON UN COSTO DE VIDA ESTABLE
El 29 de junio de 1997, el Dr. Miguel Angel Rodríguez, en el discurso pronunciado con motivo del lanzamiento de su candidatura, dejó claro su compromiso con un costo de vida estable. En esa dirección, prometió tomar, el propio 8 de mayo, las siguientes medidas:
⋅ Nombrar sólo doce Ministros y eliminar los restantes cargos de Ministro, Viceministro y Oficial Mayor, garantizando los puestos de los funcionarios y empleados de menor rango por medio de su traslado a los Ministerios que asumirán las funciones de aquellos que desaparecerán.
⋅ Eliminar los Gerentes de las instituciones autónomas.
⋅ Reducir a la mitad los funcionarios del Servicio Exterior.
Para cumplir el compromiso con un costo de vida estable y gozar de precios estables y salarios reales crecientes, el Dr. Miguel Angel Rodríguez también se comprometió a:
⋅ Asegurar personal y diariamente la prudencia en el manejo fiscal; el cobro eficiente de los impuestos; la restricción de los gastos y la utilización eficiente de los recursos de los costarricenses.
⋅ Dar cuentas mensualmente a los ciudadanos sobre los resultados fiscales.
⋅ Construir por concesión las grandes obras públicas nacionales mediante el otorgamiento transparente de contratos y la supervisión de la Contraloría, para atender, sin desequilibrio fiscal, los gastos en educación, salud, seguridad ciudadana, programas de desarrollo local, mantenimiento de carreteras y obras públicas comunales.
⋅ Enfrentar la deuda interna con equilibrio fiscal y crecimiento económico y también con las medidas indicadas en su mensaje del 26 de noviembre de 1996:
⋅ crivatizar el Banco de Costa Rica, BICSA; INS y FANAL.
⋅ condonar aquellas deudas del Estado con instituciones públicas, en los casos en que ello no acarre un perjuicio social.
⋅ promover la ingeniería financiera, es decir, la adecuación de plazos, intereses y otras condiciones de pago de las deudas del Estado con entidades públicas.
⋅ convertir una parte de la deuda interna en deuda externa, hasta por 500 millones de dólares.
⋅ sujetar a las entidades del sector público al pago del Impuesto sobre la Renta.
⋅ Impulsar las Garantías Económicas para proteger constitucionalmente los derechos económicos de los costarricenses, especialmente el fruto de su trabajo y de su esfuerzo.
Ingresos: Reforma Tributaria y la DGT
Atendiendo una necesidad planteada reiteradamente por varias administraciones, la Asamblea Legislativa aprobó recientemente la Ley de Justicia Tributaria. Si bien es cierto que esta ley contiene una serie de elementos importantes a nivel de sanciones y procedimientos, no se han alcanzado los resultados esperados. Esto atañe principalmente a deficiencias en la Dirección General de Tributación Directa (DGT).
La gestión de la DGT se convierte en un factor dinamizador en el proceso de solución del déficit fiscal. En razón de lo anterior, creemos necesario impulsar un plan de acción, el cual tomará en cuenta, entre otros, las siguientes acciones:
Perfeccionar las bases de información
Para perfeccionar las bases de información, proponemos limpiar los adeudos mínimos; aumentar la capacidad del equipo para las bases de datos que se cruzan con información de la auditoría; cruzar efectivamente la base de datos de aduanas; continuar el proceso de informatización de las diferentes oficinas; capacitar al personal que labora en la auditoría de sistemas; dotar del componente informático a las administraciones regionales, apuntando a la definición de un sistema informático con visión de largo plazo.
También nos comprometemos a alcanzar un eficiente sistema de reembolsos, pensando en la finalización de las exoneraciones por Contrato de Exportación. Así como establecer un sistema de control permanente que asegure la integridad de las bases del sistema en el tiempo.
Modernizar la estructura administrativa
Respecto a la estructura administrativa, nos proponemos consolidar el Digesto y la Sub-Dirección Jurídica; delegar la firma del director; perfeccionar el funcionamiento de la Policía Hacendaria; reforzar la parte de capacitación a nivel de la dirección así como establecer sistemas de control interno de los funcionarios (retomar la función que originalmente se planteó para Control Gerencial).
Por otra parte, nos proponemos dotar de la necesaria infraestructura, personal y equipo a las Administraciones Regionales e impulsar la reforma legal o reglamentaria para lograr una efectiva descentralización, en particular, a nivel jurídico, incluyendo la certificación de adeudos.
La administración de los grandes contribuyentes
Proponemos volver al esquema original de Administración de Grandes Contribuyentes, en el cual, unos pocos funcionarios controlan y brindan servicios a aquellas empresas que representan el 75% de la recaudación.
Criterios de rendimiento y productividad
En aras de alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia, promoveremos la inclusión de criterios de rendimiento y productividad para los funcionarios, con especial énfasis a la productividad de auditoría confrontada con las confirmaciones del Tribunal.
Modificaciones a la normativa vigente
Los socialcristianos consideramos urgente iniciar la redacción y presentación ante la Asamblea Legislativa de una serie de iniciativas que buscan, en primera instancia, corregir las distorsiones presentes en la nueva legislación y por otra parte, continuar con la transformación de la estructura impositiva, de forma tal que ésta estimule el sector productivo, facilite la toma de decisiones de los agentes económicos y garantice la transparencia en la recaudación. Las medidas a considerar incluyen:
⋅ Racionalizar los procedimientos, las facultades de fiscalización y el componente de sanciones de la Ley de Justicia Tributaria.
⋅ Armonizar la legislación aduanera y los impuestos internos. Consideramos que la recaudación debe ser un proceso único e integral, el cual incluye la definición conceptual de la estructura de la Administración Tributaria.
⋅ Simplificar la estructura tributaria para lograr un número de impuestos manejable.
⋅ Eliminar los impuestos específicos a las exportaciones.
⋅ Concluir el proceso de racionalización de los regímenes de exoneraciones inciado en 1992.
⋅ Derogar el Impuesto Selectivo de Consumo, sustituyéndolo por uno Específico limitado a no más de siete productos sin posibilidad para el Ejecutivo de modificar la tarifa.
⋅ Ampliar la base del Impuesto sobre las Ventas, con énfasis en servicios y de manera subsidaria con la racionalización de las denominadas "canastas".
⋅ Revisar las tarifas del Impuesto sobre Renta, con el fin de lograr un cumplimiento voluntario mayor y permitir la deducción de gastos en salud, educación y otros, para racionalizar el sistema y mejorar la cobertura de fiscalización por medio de controles cruzados. Buscamos también revisar los tramos exentos con el propósito de uniformar la tarifa marginal superior.
⋅ Impulsar aquellas reformas legales necesarias para agilizar los procedimientos de devoluciones de impuestos de importación, indirectos y otros, como mecanismo supletorio del proceso de eliminación de exoneraciones.
LA Reforma Presupuestaria
Como se apuntó con anterioridad, los organismos e instancias encargadas del control del gasto público, sólo han podido operar de manera general y limitada. Es decir, las directrices de control del gasto público, no han permitido una verdadera racionalización con base en criterios de eficiencia y eficacia.
La falta de mecanismos operativos que permitan un control efectivo del gasto, explica en parte esta situación. Se ha perdido la aspiración de convertir al Presupuesto en la expresión financiera del Plan Operativo. Téngase en cuenta que hasta el momento, el control del gasto está desligado de los procesos de planificación. En consecuencia, el control no es eficaz porque no se dispone de herramientas apropiadas para evaluar la eficiencia y la eficacia. Por tanto, la planificación es, en la práctica, un ejercicio superficial, por cuanto no está ligado a criterios de factibilidad basados en la asignación de recursos.
Los mecanismos existentes privilegian el exceso de trámites en el control del gasto público, así como una administración fiscal de corto plazo. Este último factor, limita sustancialmente las posibilidades de una gerencia pública. Cabe señalar que la administración de los recursos públicos se hace bajo criterios estrictamente financieros, lo cual anula una parte sustancial del esfuerzo de elaboración de presupuesto. En la práctica, se realiza un estricto seguimiento de la ejecución del presupuesto, con base en el criterio de caja, para garantizar que el gasto público no supere el nivel prefijado. Si bien la administración fiscal ha operado eficientemente, este tipo de control, al operar de manera aislada, no permite una verdadera gerencia pública, ya que no se pone atención a la eficiencia y eficacia del gasto.
Esta situación se traduce en la ausencia de mecanismos de programación operativa, lo que inhibe la fijación de metas de acción sectorial. El sector público limita su gasto a un tope concordante con los objetivos macroeconómicos, pero no conoce específicamente cuáles metas se están alcanzando. En suma, se controla el monto del gasto público, pero no se conoce la eficiencia con que se usaron los recursos, ni el impacto sobre los grupos meta. Sin dejar de lado la tarea de programación a nivel fiscal, consideramos necesario desarrollar una metodología que integre la administración fiscal con la acción sectorial.
De conformidad con los objetivos de modernización de las instituciones públicas que impulsaremos en la administración del Dr. Miguel Angel Rodríguez, creemos necesario aplicar un modelo de gerencia pública que permita una acción estatal ágil, orientada hacia la utilización eficiente y eficaz de los recursos.
Lineamientos para una reforma del Sistema Presupuestario
Es necesario avanzar hacia un efectivo sistema de gerencia pública que permita agilizar el procedimiento presupuestario, convirtiendo a los jerarcas institucionales en verdaderos gerentes de los fondos a su disposición y, sobre todo, generando un sistema que permita relacionar las metas y los objetivos concretos con cada asignación presupuestaria, es decir, formular, ejecutar y evaluar el presupuesto en función de los resultados de la acción pública.
Se requiere de un esfuerzo de reorganización significativo porque la estructura de la acción pública es compleja. En primer lugar, debemos tomar en cuenta que la gestión pública tiene que ver con el manejo de la política de estabilización macroeconómica, lo cual es fundamental para el desempeño apropiado de una economía pequeña como la nuestra. En tal dirección, interesan prioritariamente el control de la inflación y la estabilidad externa de la economía. La gestión pública también se refiere a la consecución de objetivos productivos, sociales, de seguridad nacional, y de otras materias pertinentes a la acción estatal. En este ámbito de acción, el Estado ejecuta una serie de actividades para apoyar el accionar de los diferentes sectores de la sociedad en los campos citados. Así, el Sector Público actúa en campos de naturaleza muy diversa, como lo son la generación de infraestructura física, la educación, la salud, la cultura y la seguridad nacional.
Con el objetivo de promover la reforma del sistema presupuestario, impulsaremos las acciones necesarias para alcanzar los siguientes objetivos:
Una programación fiscal eficiente
El punto de partida del proceso de presupuesto será la programación fiscal y monetaria que realiza el sector estatal para garantizar la estabilidad macroeconómica. Pretendemos que el sector público responda ante el desempeño macroeconómico con una programación global de las variables que controla, a fin de influir en la dinámica de la economía en su conjunto. Téngase en cuenta que el gasto público juega un papel significativo, por ser uno de los componentes más importantes de la demanda agregada de la economía. Por tanto, daremos al ente responsable de la Hacienda Pública, la atribución de fijar el nivel de gasto público que es compatible con las metas de estabilidad macroeconómica.
Una acción sectorial descentralizada y flexible
La programación fiscal da como resultado un límite global de gasto público, compatible con las metas macroeconómicas. A partir de este tope global pretendemos avanzar hacia límites sectoriales compatibles con las prioridades globales de la acción gubernamental. Tales límites serán el espacio económico que las instancias globales de la administración financiera le asignan a cada instancia sectorial, para que desarrolle su acción especializada. Estos topes serán respetados en forma absoluta con el propósito de no irrespetar las metas macroeconómicas.
Una vez que hayamos definido el espacio económico de cada sector de acción gubernamental, pasaremos a la etapa de programación sectorial e intersectorial, para definir la magnitud y la dirección de los recursos. Estableceremos los objetivos del desarrollo institucional y las políticas, prioridades y lineamientos generales que orientarán el trabajo de las diferentes unidades de acción. Asimismo, impulsaremos la definición por parte de cada institución, de los montos orientados hacia la unidades regionales.
Este proceso presupuestario permite que las unidades regionales realizen una programación de conformidad con sus características, pero incorporando explícitamente la restricción económica que atraviesa la sociedad. De esta manera, buscamos propiciar la rendición de cuentas de los diferentes niveles de acción publica. Creemos también necesario descentralizar el uso de los fondos en la ejecución presupuestaria, para garantizar condiciones reales de gerencia.
Integración del planeamiento con el presupuesto
Para hacer viable un nuevo concepto de presupuestación, necesitamos mejorar cualitativamente la gestión institucional. Más allá de responder pasivamente a la escasez de recursos, buscamos desarrollar mecanismos de programación que permitan preveer la restriccción financiera y establecer el resultado esperado de la acción gubernamental.
Programación con base en costos unitarios
Para lograr un óptimo ejercicio de presupuestación, es necesario disponer de información sobre los costos de los programas, a fin de traducir los topes presupuestarios en metas específicas de producción de bienes y servicios. Con esto, la unidad regional institucional y la población, comprenderá la relación específica que se da entre un monto dado de recursos y la magnitud de bienes y servicios que se puede obtener de cada programa institucional. Estas magnitudes de bienes y servicios se pueden definir como metas sujetas a límite, o metas restringidas a la situación financiera de la institución y del sector público en su conjunto.
El balance entre las metas sujetas a límite y las metas máximas, da como resultado la brecha de cobertura de los diferentes programas institucionales. Aunque no nos será posible reducir todas las brechas -dado el tope presupuestario que tiene cada institución- sí podemos ampliar la cobertura y calidad de los servicios sociales que brindan las instituciones públicas, mediante estrategias tales como el llamado Triángulo de Solidaridad, que busca potenciar los recursos existentes mediante la acción conjunta de las instituciones del Estado, las Municipalidades y organizaciones de la sociedad civil, el cual está explicado en detalle en otro apartado de esta Programa de Gobierno.
Las siguientes son las acciones de naturaleza general que impulsaremos desarrollar la reforma presupuestaria:
Marco jurídico
Durante la próxima administración socialcristiana, impulsaremos la modificación del marco jurídico actual, para dotar a las instancias encargadas de la administración presupuestaria de las herramientas legales adecuadas para aplicar la reforma propuesta. Entre otros objetivos buscaremos alcanzar los siguientes:
⋅ Mejorar los mecanismos de coordinación entre las instancias encargadas de la administración presupuestaria.
⋅ Reducir la duración del ciclo presupuestario, a fin de garantizar un funcionamiento más eficiente de sus diferentes fases.
⋅ Integrar las diversas áreas involucradas en la ejecución presupuestaria, entre éstas, el departamento de control y seguimiento; la tesorería; contabilidad y proveeduría.
⋅ Hacer más flexible la ejecución presupuestaria: modernizar los sistemas de control; desconcentrar la Tesorería Nacional; promover la participación de la sociedad civil en los niveles locales.
⋅ Mejorar los mecanismos de evaluación del gasto y de los medios de coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, en esta materia.
⋅ Mejorar el régimen sancionatorio, en el área presupuestaria, con el objetivo de que el ejercicio de la rendición de cuentas disponga de mecanismos efectivos para la superación de las prácticas incorrectas de administración de los recursos públicos.
⋅ Propiciar un amplio consenso nacional acerca de los temas centrales de la reforma presupuestaria, a fin de facilitar la modificación del marco jurídico, y la aplicación de las diversas acciones específicas de este proceso.
Desde un punto de vista más específico, impulsaremos estas acciones:
⋅ Reorganizar y mejorar los departamentos especializados en presupuesto de las entidades centrales (Ministerio de Hacienda, MIDEPLAN, Contraloría General de la República, Departamentos técnicos de la Asamblea Legislativa), así como los de las entidades ejecutoras: (otros Ministerios y Entidades Descentralizadas).
⋅ Diseñar y llevar a la práctica en las entidades ejecutoras, Sistemas de Información sobre la gestión y sus costos, que permitan la gerencia pública y la acción presupuestaria descentralizada.
⋅ Redefinir las estructuras presupuestarias de las entidades ejecutoras, de acuerdo con los sistemas de información citados.
⋅ Desconcentrar de manera efectiva la administración presupuestaria, para que las entidades ejecutoras y las diferentes regiones del país, puedan jugar un papel importante en la asignación, el uso y la evaluación de los limitados recursos públicos. La desconcentración debe tener en cuenta la necesidad de programar metas anuales y formular los presupuestos relacionados con esas metas; la ejecución de los presupuestos en un marco apropiado de control y seguimiento así como la evaluación de los resultados de la ejecución presupuestaria.
⋅ Generar informes de evaluación de la ejecución presupuestaria, a partir del ciclo presupuestario de 1998. Para ello promoveremos la participación de la sociedad civil y de los entes ejecutores en la acción evaluativa. Las instituciones centrales coordinarán el proceso metodológico, administrarán los sistemas nacionales de información y prepararán los informes del Poder Ejecutivo dirigidos al Poder Legislativo.
⋅ Impulsar la rendición de cuentas de los funcionarios e instancias públicas, ante la sociedad civil y la estructura institucional del país. Queremos que el Poder Legislativo haga uso de sus facultades en torno al control político.
⋅ Capacitar el recurso humano de las instancias encargadas de la administración presupuestaria, para hacer realidad los lineamientos planteados. Estamos convencidos que las personas constituyen el recurso estratégico para realizar el cambio planteado por la reforma presupuestaria. Vemos en la reforma presupuestaria un cambio de cultura organizacional, el cual se apoyará fundamentalmente sobre las personas que realizan diariamente la administración presupuestaria.
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