SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas treinta minutos del dieciocho de abril del dos mil.-

Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad, que se tramitan acumuladas y que son promovidas: a) la primera (expediente número 00-002411-007-CO-S) por los diputados Carlos Vargas Pagán, Eliseo Vargas García, Ovidio Pacheco S., Manuel A. Bolaños Salas, Rina Contreras L., Abel Pacheco de la E., Belisario Solano S., Sergio Salazar R., Orlando Báez M., Jorge Eduardo Sánchez, Emanuel Ajoy Ch., Rafael Villalta, Ligia Castro, Alvaro Trejos, Irene Urpí, Danilo Ramírez, Elberth Gómez, Horacio Alvarado, Gerardo Medina, Everardo Rodríguez, Marisol Clachar, Vanessa Castro y Carlos Salazar; b) la segunda (expediente número 00-002449-007-CO), por los diputados José Manuel Núñez González, Manuel Larios Ugalde, Walter Muñoz Céspedes, Guido Vargas Artavia, Justo Orozco Álvarez, Célimo Guido Cruz, Otto Guevara Guth, Alex Sibaja Granados, Oscar Campos Ch. y José Merino del Río; y c) la tercera (expediente número 00-002455-007-CO), por los diputados Ricardo Sancho Chavarría, Manuel Larios, Walter Robinson Davis, Otto Guevara Guth, José Merino del Río, Justo Orozco, Walter Muñoz Céspedes, Oscar Campos Chavarría, Alex Sibaja Granados y Frantz Acosta Polonio; sobre el proyecto de Ley "para el mejoramiento de los servicios públicos de electricidad y telecomunicaciones y de participación del Estado", que se tramita en el expediente legislativo número 13.873, el cual fue votado en primer debate el veinte de marzo del dos mil. De manera independiente, en expediente número 00-002670-007-CO, se tramita la consulta formulada por los diputados Rafael Arias Fallas, Róger Vílchez Cascante, Sonia Villalobos Barahona, Frantz Acosta Polonio, Oscar Campos Chavarría, Alvaro Torres Guerrero, Alicia Fournier Vargas, Guillermo Constenla Umaña, Carlos Villalobos Arias, y María Isabel Chamorro Santamaría.

RESULTANDO:

1.- La consulta tramitada en expediente número 00-002411-007-CO, se recibió en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas y treinta y tres minutos del veintiuno de marzo del dos mil. Se consulta la constitucionalidad de las siguientes disposiciones: a.) el párrafo tercero del artículo 29 que reforma el Decreto Ley número 449, de ocho de abril de 1949 (Creación del Instituto Costarricense de Electricidad), en relación con la constitucionalidad de las condiciones previstas por la Asamblea Legislativa para las empresas del ICE para dar en aporte en contratos de alianza estratégica, asociación empresarial y gestión interesada, y las concesiones que se les otorgan para la prestación de los servicios públicos de electricidad y de telecomunicaciones, en atención a lo dispuesto en el inciso 14) del artículo 121 constitucional; b.) artículo 30 que reforma el Decreto Ley número 449, de ocho de abril de 1949, por prever la desafectación genérica de los bienes del ICE destinados al servicio público que prestan, para atender sus necesidades de financiamiento prevista en él, los que se determinarán mediante inventario que deberá publicarse en un reglamento especial al efecto, lo cual no satisface las seguridades jurídicas que requiere la adecuada disposición de los bienes de dominio público previstas en el inciso 14) del artículo 121 constitucional; c.) el artículo 29 del proyecto, en cuanto le confiere al Poder Ejecutivo, y no al Consejo de Gobierno, la competencia de la designación de los miembros del Consejo Técnico del Centro Nacional de Planificación y Operación de Electricidad (CENPO), en infracción del artículo 147 inciso 4) de la Constitución Política; d.) la razonabilidad y proporcionalidad de las prohibiciones contenidas en los artículos 144 y 145 del proyecto, en relación a los funcionarios de la Autoridad Reguladora de las Telecomunicaciones (ARETEL), de no poder trabajar con operadores de servicios de telecomunicaciones regulados por ley, un año antes y otro después de concluida la relación laboral; e.) definir si las frecuencias del espectro pueden ser otorgadas mediante instrumentos distintos de la concesión, por tratarse de bienes de dominio público con especial protección en virtud de lo dispuesto en el inciso 14) del artículo 121 constitucional, siempre y cuando no se concedan con fines de lucro y se sujete al control del Estado; f.) sobre la aparente contradicción establecida en el Transitorio XXII en relación con el reconocimiento de los derechos laborales de los trabajadores del ICE (en materia de estabilidad laboral, fuero sindical, derechos adquiridos y anualidades, así como las condiciones, aportes y beneficios que tengan acumulados en el Fondo de Ahorro y de Garantía), al disponer que en el término de un año a partir de la vigencia de la ley, podrán adaptar las condiciones laborales de los trabajadores a lo dispuesto en la ley, en violación del artículo 74 constitucional.

2.- La consulta tramitada en expediente número 00-002449-007-CO, se recibió en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas y treinta y tres minutos del veintiuno de marzo del dos mil. Se consulta acerca de la violación de las normas de procedimiento legislativo contenidas en los artículos 1, 2, 27, 29, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 137, 138, 152 y 156 del Reglamento de la Asamblea Legislativa -las cuales constituyen un auténtico debido proceso legal, que conforma una secuencia de actos en contradictorio-, a consecuencia de la actuación del Presidente de la Asamblea Legislativa, que tiene relevancia constitucional en tanto puede afectar el ejercicio de la potestad legislativa como acto transformador del ordenamiento jurídico estatal; por los siguientes hechos: a.) que en la corriente legislativa se tramitaban tres proyectos de ley (número 12.393, Ley General de Electricidad; número 12.964, Ley General sobre Telecomunicaciones; número 12.965, Ley General de Electricidad) dictaminados y que entraron al plenario para ser discutidos en el período de sesiones ordinarias, que el Presidente dio por concluido a las nueve horas del treinta de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, acto en el que se dio lectura a la convocatoria a sesiones extraordinarias; b.) que el primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ante moción de los jefes de fracción de los partidos mayoritarios, se nombró una comisión especial de nueve diputados, con un plazo de seis días naturales (que vencía el día siete de diciembre), para que volviera a dictaminar sobre los tres proyectos de ley relacionados con el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), con indicación errónea de los números de los expedientes. La comisión se instaló el día siguiente; en sesión del cuatro de diciembre, que era un día inhábil, se desecharon los tres proyectos citados y se aprobó una moción del jefe de fracción del Partido Unidad Social Cristiana, para tomar como base de discusión un nuevo texto, la que fue aprobada por unanimidad, pero nunca fue publicada en el Diario Oficial, formando el expediente legislativo número 13.873; c.) el seis de diciembre, el Presidente de la Asamblea Legislativa leyó el Decreto Ejecutivo número 28.303 MP, de fecha tres de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en el que se amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias, a fin de que se conociera el proyecto de ley que se tramitaba en la comisión especial en el expediente legislativo número 13.873, número que le dio la comisión especial el día siguiente; d.) el nueve de diciembre, fecha en que ya había vencido el plazo otorgado originalmente (siete de diciembre), el Presidente de la Asamblea Legislativa mocionó para que se le concediera a la Comisión, una prórroga de cuatro días más (para vencer el día trece), citando, de nuevo, en forma errada los números de los expedientes. El catorce de diciembre, vencido nuevamente el plazo, se aprobó otra prórroga, por un día más (para vencer el quince). El veinte de diciembre, cinco días después de vencido el plazo de prórroga anterior, se aprobó una última prórroga, válida para ese día, en el que la Comisión rindió informe unánime afirmativo, a las veintitrés horas; e.-) El veintidós de diciembre se presentó el proyecto al Plenario Legislativo, en violación de lo dispuesto en el artículo 96 del Reglamento de la Asamblea, que dispone que el informe de una comisión especial no debe ser conocido antes de que transcurran dos días al menos, lo cual constituye una infracción al debido proceso legislativo, que no se convalida, ni es susceptible de saneamiento por el transcurso del tiempo; f.-) En el Plenario, el Presidente de la Asamblea Legislativa dictó una resolución que restringió en forma ilegítima el derecho de revisión de los diputados, exigiendo motivar las mociones de las revisiones previamente, no permitiéndose la posibilidad de solicitar revisión si solo se presenta en el momento procesal oportuno sin motivación. Además, rechazó en forma constante, las mociones de reiteración, bajo criterios de forma y fondo, en violación del derecho de enmienda que asiste a los diputados; en este sentido, únicamente el plenario legislativo puede negar el derecho de los diputados de reiterar mociones, pero no una disposición antojadiza del Presidente de la Asamblea Legislativa, lo que constituye un abuso de sus funciones, facultades y deberes. Por último, alegan que se aprobaron mociones de fondo que no son conexas con la discusión originaria, como sucede con los artículos 164 a 174 sobre radiodifusión. En cuanto al fondo, solicita la consulta que la Sala se pronuncie sobre la posible inconstitucionalidad de las siguientes normas del proyecto: a.-) el artículo 30 que reforma el Decreto-Ley número 449, por estimarse que infringe el régimen de los bienes de dominio público -artículos 6, 89, 121) inciso 14) y 176 de la Constitución Política-, toda vez que posibilita la desafectación de los bienes sujetos al servicio público a fin de poder ser dados en garantía; la desafectación, además, es genérica, y remite a la determinación que se delega a un reglamento dictado por la Junta Directiva del ICE. Asimismo, se consulta respecto de la constitucionalidad de la posibilidad de que el Estado sirva de garante de las obligaciones del ICE y sus empresas, en violación de los artículos 9 y 122 constitucional; b.-) el artículo 40, que reforma el Decreto-Ley número 449, en cuanto excepciona al ICE y sus empresas del régimen de la contratación administrativa, así como le confiere potestades a su Junta Directiva, a fin de que reglamente la ley y los procedimientos licitatorios; c.-) el artículo 42, que reforma el Decreto-Ley número 449, por hacer de la licitación pública una excepción y no la regla, en violación del artículo 182 de la Constitución Política; d.-) el artículo 43, que reforma el Decreto-Ley número 449, por regular la aplicación de recursos administrativos con base en principios propios del derecho público a empresas regidas por el derecho privado, lo cual consideran irrazonable y confuso del régimen jurídico -en general- de esas empresas; y por excepcionar el control de oportunidad que pueda ejercer la Contraloría General de la República, desconociendo lo dispuesto en los artículos 4, 5, 6, 8, 8 y 11 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y en la sentencia de esta Sala número 0998-98; e.-) artículo 45, que reforma el Decreto-Ley número 449, por obligar a los empleados del ICE y sus empresas, a formar parte del Fondo de garantías y Ahorro, lo que impide la posibilidad de elegir una asociación solidarista para que administre sus fondos de cesantía en infracción del derecho de asociación negativo y el principio de igualdad; situación que consideran irrazonable, en cuanto obligan a que empleados de una sociedad anónima, regida por el derecho privado, a cotizar para un fondo de previsión social que maneja una institución autónoma, lo cual escapa a sus fines; f.-) el artículo 46, que reforma el Decreto-Ley número 449, por omitir regular la responsabilidad de los empleados del ICE, que debería ser la señalada en la Ley General de la Administración Pública; por confundir ésta con la de los trabajadores de las empresas del ICE; y por establecer que la prescripción comienza a correr a partir del momento en que se causó el daño, y no a partir del conocimiento del mismo; g.-) incisos c) y d) del artículo 47, que reforma el Decreto-Ley número 449, por excluir a las empresas del ICE de la aplicación de la Ley de la Contratación Administrativa y de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que establecen los principios y procedimientos de la contratación administrativa -artículo 182 de la Constitución Política- y la función de la Contraloría en el control de fondos públicos (artículo 184 constitucional); h.-) artículos 24 y 25, que reforman el Decreto-Ley número 449, los que establecen que el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) es el ente regulador del sector eléctrico nacional, y le asigna la función de elaborar el Plan Nacional de Energía, vinculante para el ICE y sus empresas, en infracción del artículo 188 constitucional, por el tipo de relaciones permitidas entre una institución autónoma y un ente del poder central, que excluye la planificación vinculante del Estado respecto de estas instituciones; i.-) artículos 107, 108, 109 y 190 del Libro III, por disfrazar un aparente interés público, que más bien es un interés privado, en cuanto permiten la expropiación a favor de tercero o particular y no del Estado, cuando el empresario, operador o interesado no pueda ponerse de acuerdo con el legítimo propietario, a fin de conseguir la explotación, haciendo recaer fondos públicos para el pago de la indemnización; por conferir una potestad de imperio -la de expropiar- a empresas del ICE, regidas por el derecho privado; j.-) artículo 181 del Libro III, por excepcionar de la aplicación de la Ley de la Contratación Administrativa y delegar en el Poder Ejecutivo, la regulación de las licitaciones de concesión de servicios públicos de telecomunicaciones; k.) artículo 103 del Libro III, en cuanto es omiso sobre la fiscalización de la Contraloría General de la República sobre los fondos del Consejo Administrador del Fondo Solidario, toda vez que se trata de fondos públicos; l.) el Transitorio XII, por cargar a dos sociedades anónimas (ICELEC, S.A. e ICETEL, S.A.) un pasivo contingente e indeterminado vinculado a derechos adquiridos y anualidades de los trabajadores del ICE, sin que esas sociedades estén obligadas a responder por ese pasivo, al permitir que en empresas de derecho privado, hayan trabajadores regidos por el derecho público, con lo cual hay confusión y mezcla de dos regímenes diferentes, creando situaciones de desigualdad entre los mismos empleados.

3.- La consulta tramitada en expediente número 00-002455-007-CO, se recibió en la Secretaría de la Sala a las diecisiete horas del veintidós de marzo del dos mil. Se consultan los siguientes aspectos de procedimiento, tanto en los actos preparatorios como en el debate parlamantario. En los actos preparatorios se alegan las siguientes violaciones: a.) la fusión de expedientes legislativos con diferente numeración, y otorgamiento de un nuevo número. Mediante sesión del Plenario de la Asamblea Legislativa del primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se abrió el segundo período de sesiones extraordinarias y se aprobó una moción para constituir una comisión especial encargada de rendir nuevos dictámenes a los proyectos de ley de los expedientes número 13.693, 13.694 y 13.695. En sesión de esa comisión del cuatro de diciembre, se conoció por moción de un texto sustitutivo y lo aprobó por unanimidad, el cual no fue publicado. Se utilizó para el nuevo proyecto el número de expediente asignado para que la comisión cumpliera su labor;

b.) publicación irregular del expediente. Se dispuso que el número de expediente utilizado para la tramitación del nuevo proyecto de ley, fuese el mismo que el otorgado a la Comisión Especial creada para dictaminar los tres proyectos; c.) extemporaneidad para solicitar prórrogas a la Comisión Especial que conoció del expediente. En tres ocasiones se aprobaron de forma totalmente irregular y extemporáneas las prórrogas para que la comisión rindiera dictamen, de suerte que ese acto se celebró cuando ya había expirado el plazo que tenía la comisión para cumplir su cometido; d.) violación del artículo 74 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. La comisión sesionó en un día inhábil (sábado cuatro), sin que se hubiese habilitado, acuerdo que reglamentariamente requería el consentimiento de dos tercios de los miembros de la comisión. Además, se convocó a sus miembros a más de dos sesiones extraordinarias por semana sin tomar acuerdo alguno.

e.) sobre la práctica usada en la Comisión para conocer de las mociones de fondo. Se consulta acerca de la constitucionalidad de la práctica que imperó en la comisión de ordenar y conocer las mociones según los artículos del Proyecto, así como la de numerarlas, anunciarlas por su número y, sin leer su contenido, ponerlas a discusión y votación, y rechazarlas; práctica que constituye una violación del derecho de enmienda y del principio de conexidad. Se permitió, asimismo, que mociones que ingresaban a comisión fueran modificadas, sin poner en conocimiento de los diputados de ese cambio; f.) introducción de textos sustitutivos -en virtud del artículo 137 del Reglamento-, una vez vencido el plazo para presentar mociones de fondo. Pese a que se había anunciado el vencimiento del plazo para presentar mociones, en sesión del siete de febrero del dos mil, vía artículo 137 del Reglamento, se admitieron otras mociones más, de manera que los nuevos artículos nunca fueron publicados, ni conocidos por los diputados en la fase preparatoria, ni aparecen en el dictamen elevado al plenario, en su oportunidad, por la comisión. Esto, especialmente en relación con el Capítulo III del Título III (servicios de radiodifusión) y el Capítulo V del Título V (regulación de las prácticas que afectan los derechos de los operadores para participar en la prestación de los servicios públicos en telecomunicaciones), ambos del Libro IV sobre el servicio público de telecomunicaciones. Consideran que con esto se lesiona el principio de conexidad y enmienda de los diputados, además del principio de publicidad y conocimiento, por el hecho de que se incluyeron en una fase definitoria y final, capítulos que nunca antes fueron conocidos, discutidos y debatidos, ni siquiera publicados. En el debate parlamentario, se alegan las siguientes violaciones: a.) rechazo subjetivo de mociones. Se acusa una actuación arbitraria y subjetiva del Presidente de la Asamblea Legislativa, por los siguientes hechos:

• Rechazo arbitrario de numerosas mociones "por paquete", de fondo y de reiteración bajo criterios de meros formalismo, al no coincidir el número de la norma sobre la que recaía la moción, con el contenido pretendido revisar y reformar, situación que se motivó en la alteración del orden por la inclusión extemporánea de artículos y capítulos nuevos.
• Se arrogó la potestad de eliminar mociones, utilizando un nuevo principio, el de accesoriedad, indicando que ya estaban subsumidas, o estaban contempladas en otras mociones rechazadas, o que se incluían en otras mociones posteriores, sin indicar si eran del mismo diputado o de otro; todo lo anterior, sin participación del Plenario y con violación del derecho de iniciativa que tienen los diputados.
• Admisión de mociones de fondo y de reiteración, que presentaban los mismos problemas formales (no coincidencia entre el número de la norma y el contenido sobre el que versa la moción), y que habían sido rechazadas; lo que evidencia un trato desigual y discriminatorio para los que adversan el proyecto, en violación del respeto del principio de minorías y del disenso.
• El Presidente interpretó que se podían presentar mociones individuales para cada inciso de un artículo, pero si se deseaba retirarlas, tenía que retirar el conjunto de mociones relacionadas con el artículo, interpretación que es contra al espíritu de los incisos 3) del artículo 138 y 3) del artículo 139 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
• Prohibición de la Presidencia, y por ende, el rechazo para conocer de mociones de diferentes diputados sobre un mismo punto, lo que viola el derecho de iniciativa de los diputados, y la actuación individual del parlamentario en un Estado democrático de Derecho.

b.) Sobre el quorum. Consultan si el salón anexo a aquella en que se celebran las sesiones del Plenario -una cafetería- es parte de la segunda a efecto de integrar quorum, pues así se interpretó a lo largo de la discusión del Proyecto que aquí ocupa, dado que a lo largo de la discusión del proyecto, el Plenario sesionó con quince a veinte diputados, aduciendo el Presidente de la Asamblea Legislativa que sí había quorum porque había suficientes diputados presentes para completar los treinta y ocho necesarios en la llamada sala anexa "Cafetería". Por otro lado, los consultantes aluden a los siguientes aspectos de fondo: a.) el artículo 1∞ en relación con el 27 del Libro Primero, reforman el Decreto-Ley número 449, en cuanto se instituye al ICE como una institución autónoma; a la vez, se crean empresas privadas para que funcionen como apéndices suyos, pero regidas por el Derecho privado, lo que parece contradecir la Constitución Política -artículos 188 a 190-; principalmente en lo que toca al régimen de las instituciones autónomas, dada la pretensión de crear empresas privadas del Estado a fin de eliminarle los controles administrativos y financieros de la Administración. La personalidad del Estado es una, que puede ser instrumentalizada, lo que quiere decir que pueden existir sociedades estatales, sin dejar de serlo por su denominación de sociedad anónima, las cuales estarán sujetas a¥los controles del propio Estado, sea administrativos y financieros. De modo que se consulta si las empresas privadas creadas pierden su naturaleza de empresa públicao. En este entendido ø cuál sería la diferencia entre una empresa pública y una privada del Estado ?; también se pide definir el grado de independencia administrativa, técnica y financiera de las empresas privadas con relación al Poder Ejecutivo, y el grado de constitucionalidad de la mezcla entre Derecho público y privado que rige a estas empresas; b.) el artículo 6, Libro Primero, que reforma el Decreto-Ley número 449, por violar la autonomía del Instituto Costarricense de Electricidad al obligarlo a trasladar ochenta mil millones de colones al Gobierno Central para que amortice la deuda interna del Gobierno; c.) artículos 7 incisos e), 17 inciso i), 29 incisos b), c), d), e) y párrafos finales, del Libro Primero que reforman el Decreto-Ley número 449, por generarse la duda constitucional de si el Instituto Costarricense de Electricidad requiere autorización legislativa para celebrar cierta clase de contratos (de asociación empresarial para el desarrollo de proyectos dentro y fuera del país, alianzas estratégicas para financiar, invertir o desarrollar proyectos dentro o fuera del país, contratos de gestión interesada de servicios públicos), y crear empresas mixtas; así como la participación y competencia contralora y fiscalizadora de la Contraloría General de la República en este tipo de actos y contratos; d.) artículo 40, Libro Primero que reforma el Decreto-Ley número 449, por la autorización para la Junta Directiva del ICE, para que regule vía reglamentaria, la contratación especial a la que deben sujetarse todas las contrataciones de sus empresas, en violación del artículo 182 de la Constitución Política; e.) artículos 44 y 46, que reforma el Decreto-Ley número 449, por estimar que son contrarios al principio de igualdad, el debido proceso, el principio de seguridad jurídica, la tutela judicial efectiva y el derecho al trabajo, por la confusión de diversos regímenes laborales que se instauran, ya que las clases gerenciales de las empresas del ICE estarán regidos por el Derecho público, al catalogarse como funcionarios públicos, y el resto del personal por el Código de Trabajo; y por contener disposiciones contradictorias; f.) artículo 9 inciso d), en relación con los artículos 48 y 57 inciso e) del Libro Tercero, en tanto parece violar el secreto de empresa y de confiabilidad, al exigirle a las empresas prestatarias divulgar la manera de utilizar con eficiencia y seguridad el servicio público de electricidad; g.) artículo 12 inciso d) del Libro Tercero, se consulta si es inconstitucional que no se exija obtener concesión al comercializador independiente o intermediario de la venta de electricidad, sino tan solo una mera licencia dada por la administración y no por concurso público, en violación de los artículos 33, 121 inciso 14) y 182 de la Constitución Política); h.) artículo 17, párrafo primero del Libro Tercero, por no sacar a concurso público las concesiones de electricidad, las que se conceden mediante un procedimiento informal de audiencias públicas; i.) artículo 26 inciso j) del Libro Tercero, por lesionar la autonomía municipal, toda vez que convierte a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) en la instancia superior en la vía administrativa en los conflictos suscitados entre los prestatarios del servicio, municipio y clientes; g.) artículo 27 inciso e) del Libro Tercero, en la medida en que el CENPO pueda constituirse en administrador de contratos de compañías particulares, y no la compañía que los suscribe, en violación de la libertad de comercio; j.) artículo 73 inciso a) del Libro Tercero, por problemas de interpretación, surgiendo la duda de si el tope del 15% que se aplica a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) deba aplicarse también a ICELEC,S.A.; y si no es así, si los rangos de porcentajes establecidos son o no violatorios del principio de igualdad; k.) artículos 74, 85 inciso b) y 87 de los Capítulo II y III, del Título V, Libro Tercero del proyecto, se consulta sobre la posibilidad de establecer dos tipos de regulaciones, la primera generalmente local y sujeta a tarifas reguladas y al control de la ARESEP, y la segunda, de modalidad libre, donde los clientes negociarán libremente los términos y condiciones de suministro de electricidad con las empresas de generación o distribución nacional o empresas a las que se interconectan internacionalmente; concluyéndose que hay dos clases de clientes: la mayoría y los grandes consumidores que tiene el país, y que están conformados por las empresas transnacionales o zonas francas, privilegiándose a los segundos en un régimen de libre contratación, exento de control; l.) inciso a) del artículo 88 y párrafo final del artículo 93 del Libro Tercero, se consulta si es constitucionalmente aceptable que la protección de la libertad de comercio establecida en el artículo 46, se extienda a las empresas virtuales, tanto nacionales como extranjeras, toda vez que se crea una categoría de empresas nunca antes conocida en nuestro país; ll.) artículo 103, párrafo segundo del Libro Tercero, por la omisión del control y fiscalización de parte de la Contraloría General de la República, sobre los fondos constituidos en fideicomisos de un régimen de subsidio, en virtud de lo dispuesto en el inciso h) del artículo 47 de su Ley Orgánica, teniéndose en cuenta que los dineros del ICE y sus empresas forman parte del Fondo de Solidaridad; m.) artículo 107 del Libro Tercero, cuestionan la declaratoria genérica de utilidad pública que hace en relación a los bienes inmuebles, sean fincas completas, porciones, derechos o intereses patrimoniales legítimos, que por su condición, sean estrictamente necesarios -a juicio del CENPO- para el cumplimiento de sus fines; n.) artículo 108 del Libro Tercero, consideran que el interés privado empresarial no es suficiente motivo o justificación para expropiar un bien y que no resulta procedente la actuación oficiosa de una institución autónoma del Estado (CENPO), quien actúa a modo de apoderado para iniciar las diligencias de avalúo, expropiación y que luego realizar los pagos; todo lo anterior en violación del artículo 45 de la Constitución Política; ñ.) artículo 120 del Libro Tercero, por autorizar actividades de investigación, estudio y ejecución de obras de desarrollo eléctrico en zonas protegidas y parques nacionales, tanto por empresas públicas como privadas, con eventual lesión del patrimonio forestal del Estado; y por autorizar al ICE para que explore, estudie, construya y opere plantas para la producción de energía geotérmica en el sistema de parques nacionales; lo que estiman una infracción del artículo 50 constitucional; o.) artículo 123 del Libro Cuarto, se consulta si la Asamblea Legislativa es competente para aprobar un proyecto de ley que abre irrestricta y genéricamente el uso de las telecomunicaciones alámbricas e inalámbricas, así como el mantenimiento y operación de redes, la prestación de servicios, la provisión de equipos de telecomunicaciones y la explotación del espectro electroeléctrico para concederse a particulares; p.) artículo 136, párrafo último del Libro Cuarto, que establece que ARETEL no está sujeta a los lineamientos que dicta el Poder Ejecutivo, por estimarse violatorio del inciso 8) del 140 del constitucional; q.) artículo 180 del Libro Cuarto, consideran que la Asamblea Legislativa no puede delegar en ARETEL la subasta o adjudicación de frecuencias del espectro radioeléctrico a particulares para ser usadas a título oneroso por particulares; que no resulta procedente la autorización que se le da al Poder Ejecutivo para solicitar a la ARETEL transformar frecuencias de uso oficial en frecuencias de uso regulado, donde participan los particulares a cambio de contraprestación económica; así como tampoco es viable la conversión de frecuencias de uso regulado no comercial, en frecuencias de uso regulado, sin pasar por el tamiz del concurso público o de contratación administrativa (burla a los procedimientos de concesión); todo ello constituye infracción de los artículos 121 inciso 14) y 182 de la Constitución Política; r.) incisos d) y e) del artículo 167 del Libro Cuarto, por permitir el traspaso de la titularidad de las concesiones de uso de frecuencia de radio, televisión y televisión por cable, entre sujetos privados, en violación de lo dispuesto en el inciso 14) del artículo 121 constitucional; s.) artículo 168 del Libro Cuarto, por establecer una desafectación "ad perpetuam" de las concesiones sobre los servicios de radiodifusión, toda vez que los períodos son por quince años en forma indefinida, con lo que se vulnera el espíritu de demanialidad y de la concesiones del artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política; t.) artículo 170 del Libro Cuarto, que se estima inconstitucional, por contradecir las reglas de la contratación administrativa, al autorizar que un particular con una concesión para servicio de radiodifusión pueda diversificarla y utilizarla para otros servicios privados y de valor agregado para las telecomunicaciones; u.) artículo 172 del Libro Cuarto, por implicar una tácita derogatoria de la Ley de Imprenta y las disposiciones de la Oficina de Control y Calificación de Espectáculos Públicos en la operación y actividad de los servicios de radiodifusión, con lo cual se pierde el control de la pornografía, la violencia, etc. v.) artículo 187 del Libro Cuarto, por dejar libre de regulación tarifaria los servicios de radiodifusión y someter a esa regulación únicamente los servicios de telefonía fija e internacional dentro del territorio nacional y aquellos en los que no exista competencia efectiva, con lesión del principio de igualdad -artículo 33 constitucional-; w.) artículo 190 del Libro Cuarto, por facultar la utilización de bienes nacionales de uso común o propiedades privadas para que los particulares que prestan servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, constituyan servidumbres y "otros derechos pertinentes", así como para que a su solicitud ARETEL las imponga o expropie los bienes; x.) artículo 191 del Libro Cuarto, faculta al Ministerio del Ambiente y Energía para zonificar y construir dentro del patrimonio natural del Estado; y.) artículo 238 del Libro Cuarto, también es objeto de consulta. Piden a esta Sala manifestarse sobre cualquier otro punto del proyecto de ley que a su juicio vulnere la Constitución Política.

4.- Mediante resolución de las dieciséis horas cincuenta y un minutos del veintiuno de marzo del dos mil, la Presidencia de la Sala le dio trámite a la consulta legislativa en expediente número 00-002411-007-CO, referente al proyecto de "Ley para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de la Participación del Estado", número 13.873. Y por resolución de las siete horas treinta y cinco minutos del veintitrés de marzo siguiente, le dio curso a la tramitada en expediente número 00-002449-007-CO, referente al mismo expediente legislativo.

5.- Por resoluciones número 02758-00, de las once horas y la número 02759-00, de las once horas tres minutos, ambas del veinticuatro de marzo del dos mil, las consultas que ocupan los expedientes números 00-002449-007-CO y 00-002455-007-CO, se acumularon a la tramitada en expediente número 00-002411-007-CO, por referirse al mismo proyecto de ley, a fin de resolverlas en forma conjunta y evitar pronunciamientos que pudieran ser contradictorios.

6.- La copia certificada del expediente legislativo número 13.873 se recibió en la Secretaría de la Sala a las doce horas cincuenta y dos minutos del veinticuatro de marzo del dos mil. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día veintitrés de abril del dos mil, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

7.- Mediante constancia del veinticuatro de marzo del dos mil, las consultas legislativas facultativas, acumuladas, se turnaron al Magistrado Sancho González, para su trámite.

8.- La consulta contenida en expediente 00-002670-007-CO, se recibió en la Secretaria de la Sala el veintinueve de marzo del dos mil a las catorce horas treinta y seis minutos. Los diputados consultan sobre los siguientes puntos: a.) el artículo 5, del Libro Primero, que estiman podría ser lesivo a la autonomía financiera del ICE, al quitarle la posibilidad de determinar y estructurar su presupuesto en función de sus objetivos y la necesidad social que está llamado a satisfacer y de los recursos disponibles; b.) existe duda respecto de la validez de una ley - artículo 6, del Libro I.- que autorice al Estado a condonar unilateralmente las deudas que tiene con otras personas del sector público, en tanto puede lesionar el concepto de patrimonio autónomo del ICE, destinado al cumplimiento de fines lícitos y predeterminados en el propio ordenamiento; c.) la potestad reglamentaria.

9.- En el expediente se presentaron, además, los siguientes escritos: a) de Gabriel Quesada Avendaño, cédula 1-443-525, Doctor en Ecología Aplicada (folios 94 y siguientes), en el que se ofrece como experto en materia ambiental y ecología para, en forma voluntaria y gratuita, verter opinión técnica científica sobre la conveniencia para realizar investigaciones y desarrollos de proyectos eléctricos de los que alude el artículo 120 del proyecto de ley; b) de Esteban Gil-Girón Carvajal, cédula 1-902-660, en su condición de concesionario de la frecuencia de radio 88.3 F.M., de la frecuencia de enlace 946.625 Mhz a 943.875 Mhz, frecuencia central de 943.75 Mhz (folios 100 y siguientes), como coadyuvante en el trámite de la consulta, exponiendo su caso particular frente al proyecto de ley, específicamente en lo que se refiere al capítulo sobre radiodifusión; c) de la Universidad de Costa Rica, representada por Gabriel Macaya Trejos, actuando en su condición de Rector (folios 168 y siguientes), como "instancia colaboradora de la Sala Constitucional Ö para contribuir en el análisis de constitucionalidad que habrá de hacer en virtud de las consultas facultativas formuladas por algunos señores Diputados".

10.- El 5 de abril del 2000, a las nueve horas cincuenta y cinco minutos, se recibió un escrito de los diputados firmantes de la consulta 00-002455-007-CO, acumulada a la 00-002411-007-CO, adicionando su consulta principal con una serie de argumentos, que constan en los folios 114 y siguientes.

11.- En otro escrito, presentado a las quince horas dieciséis minutos del doce de abril del año en curso, los diputados firmantes de la consulta 00-002449-007-CO, declaran que se adhieren a los términos del documentos presentado por la Universidad de Costa Rica y solicitan que se tenga por ampliada su consulta en ese sentido (folios 250 y 251).-

12.- En los procedimientos se ha observado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 idem.

Redacta el Magistrado Sancho González, y;

I.- Admisibilidad de las consultas formuladas.- La Sala Constitucional conoce de las consultas legislativas facultativas referentes al proyecto de "Ley para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de la Participación del Estado", expediente legislativo número 13.873. De los documentos que ingresaron a la Sala resultan evacuables, como consultas legislativas facultativas, únicamente los que se tramitan en los expedientes números 00-002411-007-CO y 00-002449-007-CO, que son los que cumplen con los requisitos formales establecidos en la ley; es decir, de ser presentadas firmadas por un mínimo de diez diputados (inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), en memorial debidamente razonado y que el proyecto de ley en cuestión haya sido aprobado en primer debate, lo que en el caso concreto ocurrió el veintiuno de marzo del dos mil (párrafo primero del artículo 98 idem). La Sala estima que las consultas tramitadas en expedientes número 00-002455-007-CO y número 00-002670-007-CO, son inevacuables por cuanto no cumplen con el requisito establecido en el citado inciso b) del artículo 96. En efecto, en ellas se repiten firmas de diputados consultantes que habían ejercido su facultad consultiva en la segunda de las consultas admitidas; tal es el caso de los diputados Manuel Larios Ugalde, Justo Orozco Álvarez, Otto Guevara Guth, Alex Sibaja Granados, Oscar Campos Ch. y Walter Muñoz Céspedes. Además, se incluyen otras posibles firmas de personas cuya identidad no se conoce. Esto hace que las dos últimas consultas carezcan del número de diputados requeridos para acudir en esta vía. El Tribunal, reconociendo el derecho de los diputados para acudir en consulta, ha ejercido su competencia profusamente, dándole respuesta a las consultas legislativas facultativas que se le hacen, pero el ejercicio del derecho debe hacerse en los términos fijados por la ley que rige la Jurisdicción, de manera ordenada y razonada; permitir el acceso en forma indiscriminada, puede conducir a desnaturalizar el proceso y convertirlo en un abuso de ese derecho, puesto que de lógica deberá entenderse, entonces, que puedan formularse tantas consultas como combinaciones de diez diputados sean posibles; además, presentarse las gestiones ante la Sala, en cualquier momento del mes con que se cuenta para emitir el pronunciamiento, con tal que la sentencia de este Tribunal no se haya dictado, lo que haría imposible el ejercicio de la competencia como lo ha previsto la ley. Es por ello que el criterio que resulta aplicable para realizar el análisis de admisibilidad de las gestiones que han ingresado, es el momento de presentación de las consultas ante la Secretaría de la Sala, de modo que se admiten las que se presentaron primero en tiempo, sea, la de las dieciséis horas treinta y tres minutos del veintiuno de marzo pasado, tramitada en expediente número 00-002411-007-CO y la de las dieciséis horas treinta y tres minutos de ese mismo día que se tramita en expediente número 00-002449-007-CO. Las otras gestiones fueron presentadas el veintidós de marzo, a las dieciséis horas, y el veintinueve de marzo a las catorce horas seis minutos y conformaron los expedientes números 00-002455-007-CO y 00-002670-007-CO, respectivamente. Así las cosas, la Sala resuelve en primer término, la admisibilidad para pronunciamiento de las consultas acumuladas que ingresaron bajo los expedientes números 00-002411-007-CO y 00-002449-007-CO e inadmisibles, por incumplimiento de los requisitos formales, de las que ocupan los expedientes números 00-002455-007-CO y 00-002670-007-CO. De conformidad con lo que dispone el artículo 99 de la Ley de la Jurisidicción Constitucional, que obliga a que las consultas facultativas deban formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto de ley, así como de los motivos por los cuales se tienen dudas u objeciones de constitucionalidad la Sala examinará, únicamente, los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no los aspectos generales del proyecto de ley. Véase, al efecto, la sentencia número 07887-99 de las quince horas cincuenta y siete minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, considerando II, en la que también la Sala se pronunció negativamente sobre la posibilidad procesal de ampliar los términos de las consultas. Por último, la Sala tiene por agregados al expediente de la consulta los escritos de Gabriel Quesada Avendaño, de Esteban Gil-Girón Carvajal y de la Universidad de Costa Rica, representada por Gabriel Macaya Trejos en su condición de Rector, pero no hace pronunciamiento sobre ellos, por ser manifiestamente improcedentes sus comparecencias en un expediente de consulta legislativa.

II.- De la competencia de la Sala Constitucional para conocer de las consultas legislativas formuladas. Además de lo expresado en el considerando anterior, la Sala estima de importancia señalar que el ejercicio del control de constitucionalidad "a priori", que se regula por los artículos 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, está referido a proyectos de ley que han sido aprobados en primer debate (artículo 98 idem), requisito que es esencial para que la consulta sea procedente. En la tramitación del asunto que se consulta, "Proyecto de Ley para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de Participación del Estado", en virtud de haberlo resuelto así la Asamblea Legislativa, se ha suspendido el procedimiento legislativo y se ha creado - el día seis de abril del año en curso- una Comisión Especial Mixta, para que revise el proyecto de ley, sugiera modificaciones, discuta sobre su contenido y aporte mejoras, como requisito previo para someterlo, luego, a segundo debate. En otras palabras, el proyecto de ley que ahora se consulta, bien podría resultar en uno radicalmente distinto o por lo menos, sustancialmente modificado, incluyendo los aspectos sobre los que a esta Sala se le pide verter su criterio. Puede hasta afirmarse, que el proyecto de ley ha sido, en virtud de la suspensión y al especial procedimiento al que se lo somete por ciento cincuenta días, término que inclusive es prorrogable, retrocedido a la etapa de dictamen o informe de Comisión y bien podría tener que pasar nuevamente por la aprobación del primer debate legislativo. Las posibilidades parlamentarias son tantas, que no se tiene seguridad de cuál será su resultado. Esto implica que, en esencia, se modifique el principio de que la opinión consultiva de la Sala deba versar sobre un proyecto de ley aprobado, y se ha convertido en un trámite que, aunque no deja de tener ese requisito formal, especiales circunstancias que son de dominio público, en definitiva, lo podrían hacer desembocar en uno distinto que deba empezar de nuevo el procedimiento. Empero, como no existe norma alguna que permita a esta Sala dejar de pronunciarse sobre lo que se le consulta y en el expediente, oficialmente, no consta que el proyecto de ley consultado haya sufrido un trámite distinto de la aprobación en primer debate, en virtud del carácter público e imperativo del Derecho Procesal Constitucional, que le otorga a esta Sala la competencia para pronunciarse, y en forma vinculante, cuando detecte infracciones en el procedimiento legislativo, la Sala emite su pronunciamiento en los términos que de seguido se dirán.

III.- Generalidades del proyecto de ley.- El proyecto que se consulta ante esta Sala tiene como antecedentes legislativos los proyectos de ley que se tramitaron en los expedientes legislativos números 12.693, Ley General de Electricidad; 12.694, Ley General de Telecomunicaciones; y 12.695, Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), que habiendo sido los tres dictaminados en Comisión, fueron luego rechazados y sustituidos por un nuevo proyecto de ley, que es el que ahora se consulta. En él se pretenden regular tres temas principales: la reforma del ICE, los servicios de generación y distribución de energía, de las telecomunicaciones (los que se desarrollan en Libros y Capítulos diferentes), con un tema adicional sobre radiodifusión; este proyecto de ley fue aprobado en primer debate en período de sesiones extraordinarias, el pasado veinte de marzo. Con relación al ICE el proyecto dispone que mantiene su condición de institución autónoma (artículo 1, del Libro I.); sin embargo su actividad no la desarrollará en esta condición, sino bajo el esquema de sociedades anónimas reguladas por el derecho privado. Bajo este marco, se traslada a estas empresas el patrimonio y los derechos que actualmente tiene el ICE, lo que conlleva una modificación integral del Decreto Ley número 449 de ocho de abril de mil novecientos cuarenta y nueve, que es Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad. Paralelamente se autoriza la participación privada en los campos que tradicionalmente venía operando con entera exclusividad el ICE, lo que supone la ruptura del monopolio creado a su favor por aquel Decreto Ley y la introducción de un régimen de libre competencia en esta materia, tanto para las empresas del ICE, como para los concesionarios privados que intervengan en este mercado. Este nuevo sistema supone un cambio estructural en varios sentidos: primero, habrá empresas del Estado operando dentro de un régimen de libre mercado, y bajo el marco jurídico del derecho privado, al que someten su actividad, lo que supone una modificación en el sistema de control de los bienes y de su régimen jurídico en general; segundo: la rectoría del Estado en estas actividades se encuentra repartida entre diversos entes, por ejemplo, el Instituto Costarricense de Electricidad, el Ministerio de Ambiente y Energía, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el Centro Nacional de Planificación y Operación de Electricidad (CENPO) y la Autoridad Reguladora de las Telecomunicaciones (ARETEL), estas dos últimas, creadas como instituciones autónomas en esta ley; tercero: se cambia el sistema de regulación actual con intervención de tres órganos responsables de la fijación de las tarifas de los servicios públicos involucrados. Estos son, en términos generales, los rasgos esenciales del proyecto de ley consultado.

IV.- Sobre la esencialidad en los procedimientos legislativos. El artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no determina con claridad cuáles vicios en el procedimiento de formación de las leyes, en caso de ser detectados, producen invalidez desde el punto de vista constitucional. Para definirlo, resulta necesario relacionar esta disposición con la norma contenida en el inciso c) del numeral 73 de la Ley que rige esta Jurisdicción, que prevé que - en acciones de inconstitucionalidad - y en principio, en el trámite de la ley ordinaria, los defectos controlables por parte de la Sala son aquellos que se refieren a la violación de algún requisito o trámite "sustancial" previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. De lo anterior deriva la necesidad de que sea la propia Sala Constitucional, en cada caso particular, la que se encargue de establecer cuáles requisitos o trámites resultan "esenciales", al punto de invalidar el procedimiento para la elaboración de una determinada norma debido a su incumplimiento, ya que es claro que la lectura de la disposición en sentido contrario, conduce a la conclusión de que no toda violación al procedimiento, para la elaboración de la Ley formal, constituye un defecto sustancial, y claro está, con consecuencias respecto de la constitucionalidad de la misma. Para contestar la interrogante así planteada, se debe empezar por reconocer que el procedimiento legislativo, como unidad, tiene la finalidad que la voluntad del pueblo, representada por la Asamblea Legislativa, sea efectivamente realizada, mediante el establecimiento de una serie de mecanismos tendentes a propiciar un amplio y transparente debate entre los diversos actores políticos inmersos en la dinámica parlamentaria. Es decir, que en última instancia lo que el procedimiento legislativo pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Por ser la democracia perfecta un ideal inalcanzable, el principio democrático se constituye en el parámetro que permite deducir el grado de proximidad que alcanza una determinada sociedad, en un momento histórico determinado, respecto del ideal y de su vocación, por acercarse al máximo posible al mismo. Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política - incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías - base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y - no menos importante -, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política. Al efecto, debe tenerse presente que el debido proceso legislativo constituye una ordenación necesaria y preestablecida - en la Constitución Política y en el Reglamento de la Asamblea Legislativa -, de una serie de actos sucesivos dirigidos a materializarse en una decisión final, que es la aprobación del proyecto de ley; y que en un sistema democrático, como el que nos rige, está impregnada por principios básicos que son indispensables y que deben tenerse en cuenta, al momento de evacuar estas consultas. La Sala concuerda con la más destacada doctrina del Derecho constitucional, que la decisión legislativa final requiere del tiempo necesario para que la voluntad parlamentaria se forme por completo. En un sistema democrático ello supone dar una amplia participación a todos sus integrantes, o al menos, a una parte considerable de ellos. Precisamente, esta es la razón por la que el debido proceso legislativo no ha sido diseñado para ser un trámite célere o de emergencia, antes bien, es del más alto interés público, que sea de calidad y que la decisión final sea el producto de la más honda reflexión. En la Asamblea Legislativa se encuentra el foro que representa las diversas fuerzas políticas y su dinámica debe permitirles el espacio necesario, tanto para las discusiones como para las negociaciones políticas, en la aprobación de proyectos de ley o en el control político que le es propio. El procedimiento legislativo debe garantizar, en esa dinámica - como ya se dijo - el acceso y la participación de las minorías, pues ellas también representan intereses de la sociedad civil. No cabe duda a la Sala que el Reglamento de la Asamblea Legislativa, mediante la determinación de períodos de intervención de los diputados, tanto en el Plenario como en las comisiones, potencia una amplia participación de todos los sectores en el debate parlamentario y, además, cuando se ocupa de la participación proporcional de las minorías, no hace otra cosa, más que desarrollar lo que la Constitución Política garantiza en torno a los grupos cuantitativamente menores, también representados en su seno. Al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad. La proyección de la actividad parlamentaria hacia el exterior es una garantía constitucional (artículo 117 de la Constitución Política); de allí que las disposiciones del Reglamento que instrumentalizan esa proyección y la forma de hacerla efectiva, deba calificarse como un Derecho constitucional aplicado y su desconocimiento, como una violación esencial. Con base en estos preceptos, es que será analizado el procedimiento empleado por la Asamblea Legislativa para la tramitación del proyecto de Ley en consulta. Con el fin de alcanzar la máxima claridad de exposición, se advierte que en esta parte de la sentencia, sobre el procedimiento legislativo, los números de folios que aparecen entre paréntesis, se refieren a los del expediente legislativo.

V.- Desecho de los expedientes 12.693, 12.694 y 12.695 y la iniciación del trámite del expediente número 13.873.- Cuestionan los diputados consultantes la constitucionalidad del proceder de la Comisión Especial encargada de dictaminar los proyectos del Ley General de Electricidad, expediente número 12.693, Ley General de Telecomunicaciones, número 12.694 y Ley de Modernización del I.C.E., número 12.695, que al haberlos rechazado totalmente, elabora un nuevo proyecto, denominado Ley de Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad, Telecomunicaciones y de la Participación del Estado, bajo el número de expediente 13.873, sin que este proyecto hubiera sido publicado ni convocado por el Poder Ejecutivo. Sobre este particular, es importante resaltar cuál fue el mandato que el Plenario Legislativo le dio a la Comisión y cuáles fueron sus actuaciones. En el folio 14 del expediente legislativo aparece el auto dictado por la Asamblea Legislativa, en sesión número 105 del primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que literalmente dispone:

Es posible constatar que efectivamente la Comisión, en sesión número 2, de cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, acordó por unanimidad desechar los tres proyectos de ley cuyo dictamen les fuera encomendado (folios 326 y 327). En esa misma sesión acordó por unanimidad, aprobar la moción que propuso tomar como base de su discusión un texto sustitutivo presentado por el diputado Vargas García (folio 459) y ordenó su publicación como nuevo proyecto de ley (folio 460). La publicación se hizo en el Alcance número 99 a La Gaceta número 237, de siete de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. A folio 462 consta la convocatoria hecha por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa para que conociera de los proyectos tramitados en los expedientes 12.693, 12.694, 12.695 y 13.873. Dicho Decreto fue emitido -según se consigna- el día tres de diciembre, es decir, un día antes de que la Comisión desechara los tres primeros proyectos y constituyera el cuarto expediente. Sobre lo expresado deben hacerse algunas observaciones. El hecho de que el Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias haya consignado un número de expediente que no existía a la fecha de su emisión implica, a juicio de la Sala, un vicio de constitucionalidad. Constituye una irregularidad en el orden lógico y cronológico bajo el cual discurre el procedimiento legislativo, pues debe considerarse que, en realidad, el Poder Ejecutivo actuó convocando una materia y un proyecto de ley, que iba a nacer en el futuro, lo que en la realidad sucedió en la sesión del sábado cuatro de diciembre, en la que se dispuso aprobar como texto sustitutivo el presentado por el diputado Vargas García. La Sala entiende que en esta sesión no se conoció a fondo el nuevo proyecto, el cual fue discutido a partir del martes siete siguiente, cuando ya existía la nueva convocatoria a extraordinarias y que, además, al inicio del Tomo II del expediente legislativo aparece la portada del proyecto de ley, con el número 13.873 en ella consignado, lo que supone fue elaborado por el Departamento de Archivo, Investigaciones y Trámite de la Asamblea Legislativa, el día 2 de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; asimismo, que el nuevo proyecto de ley hubiera pasado por el trámite de publicación que disponen los artículos 117 y 121 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, según se dijo líneas atrás. Todo ello, en el conjunto de procedimientos legislativos, que ahora se examina, conduce a afirmar que independientemente de la costumbre legislativa que ha permitido que los diputados ejerzan la iniciativa en la formación de la ley en sesiones extraordinarias, con tal que el Poder Ejecutivo convoque el proyecto, único medio para poder entrar a conocerlo se haya actuado contrario a la inteligencia de la Constitución Política. Ahora bien, si esa práctica que se ha seguido, aun en hipótesis como la aquí reseñada antes de la intervención de la Sala en ejercicio de su competencia, quiere ello decir que, en el futuro, el procedimiento legislativo deberá sujetarse al principio de que en sesiones extraordinarias solo el Poder Ejecutivo ejerce la iniciativa en la formación de la ley y por excepción, los diputados la ejercen, siempre que los proyectos se sujeten a los procedimientos ordinarios que se establecen en los artículos 113 y siguientes del Reglamento de la Asamblea Legislativa. La Sala observa, pues, una violación sustancial a las reglas del procedimiento legislativo en las actuaciones que ahora se discuten y aclara, que de conformidad con lo que establece el artículo 81 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, los proyectos dictaminados en forma negativa unánime o de mayoría sin dictamen minoritario, deben ser archivados sin más trámite y esta norma podría conducir a entender que los tres proyectos originales fueron eliminados, de ahí que el texto sustitutivo aprobado deba ser entendido como un nuevo proyecto de ley y que en consecuencia, debía ser tramitado de acuerdo con las reglas constitucionales y reglamentarias referentes a la iniciativa en la formación de la Ley como ha quedado dicho. Los Magistrados Piza, Mora, y Arguedas no coinciden con el criterio de la mayoría en cuanto ésta entiende que constituye un vicio invalidante del procedimiento legislativo el modo en que el Poder Ejecutivo convocó a la Asamblea Legislativa para que conociera del proyecto de ley que ahora ha venido en consulta. Como es sabido, la Asamblea es un órgano permanente pero discontinuo: lo primero, porque la Asamblea es el órgano mediante el cual el Poder Legislativo expresa, por lo general, la potestad legislativa (con la salvedad de lo que se dispone en los párrafos segundo y tercero del artículo 124 constitucional); y lo segundo, porque el funcionamiento de la Asamblea se produce con arreglo a ciertos períodos constitucionalmente establecidos, de modo que en uno de esos períodos (el que corresponde a las sesiones extraordinarias) la Asamblea sólo puede funcionar válidamente si ha sido convocada por el Poder Ejecutivo, todo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 118 en relación con el inciso 14 del artículo 140, ambos de la Constitución Política. Desde nuestra perspectiva, para la validez del procedimiento de aprobación de los proyectos de ley que se tramitan en las sesiones extraordinarias, es preciso que el Poder Ejecutivo haya convocado de manera indubitable a la Asamblea Legislativa con ese objeto; la convocatoria fija, en efecto, las materias sobre las cuales la Asamblea puede desplegar válidamente sus atribuciones, quedando en consecuencia excluidas aquellas que no se expresan en el decreto de convocatoria. Esto implica, naturalmente, una sujeción parcial de la Asamblea a la voluntad del Poder Ejecutivo manifestada en el decreto de convocatoria. En el presente caso es indiscutible que la voluntad del Poder Ejecutivo expresada en el referido decreto era que la Asamblea conociera el proyecto de ley consultado. Es evidente que el Poder Ejecutivo tenía conocimiento, al menos en virtud del acuerdo legislativo que creó la comisión especial que dictaminó ese proyecto, de que este último se iba a presentar formalmente después de emitido el decreto. De este modo, el contenido esencial del artículo 118 fue respetado, porque la Asamblea tramitó el proyecto que ahora ocupa a esta Sala con posterioridad al decreto de convocatoria. La potestad del Poder Ejecutivo, atribuida a este en el artículo 118, se cumplió perfectamente, y no le fue sustraída, ni obstaculizada, ni en modo alguno alterada: esto es, a nuestro juicio, decisivo para juzgar si se ha producido la infracción de un trámite esencial. Por consiguiente, opinamos que no solo no se está en presencia de un vicio esencial o sustancial, sino que ni siquiera se configura en el caso defecto alguno, al contrario de lo que opina la mayoría. De allí nuestra discrepancia sobre este extremo específico.

VI.- Números de expediente consignados en la moción aprobada en la sesión número 105 del Plenario, del primero de diciembre de dos mil. Alegan los consultantes que el acuerdo legislativo donde se ordenó la conformación de la Comisión Especial para que conociera del proyecto de ley en estudio, consignó una numeración distinta a aquella con la que se tramitaban los tres expedientes legislativos. En efecto, constata la Sala que en dicho pronunciamiento fueron indicados los números 13.693, 13.694 y 13.695, cuando los números correctos eran 12.693, 12.694 y 12.695, respectivamente. No obstante lo anterior, comprueba este tribunal que al lado de los números, fueron colocados los nombres de cada uno de los proyectos en discusión: Ley General de Electricidad, Ley General de Telecomunicaciones, y Ley de Modernización del I.C.E. Así, la errónea inscripción de los números de los expedientes, no parece haber impedido la participación amplia de los interesados en la discusión de los proyectos, quienes podían fácilmente identificarlos por medio del nombre de cada iniciativa. Por lo anterior, en cuanto a este aspecto, se estima que lo tramitado obedece a un simple error material y en él no son advertidos vicios de inconstitucionalidad en el proyecto en análisis.

VII- Plazo dado a la Comisión Especial que dictaminó el expediente número 13.873. Manifiestan los promotores de la consulta que la Comisión creada para dictaminar los tres proyectos originales, así como elaborar y dictaminar una nueva iniciativa a partir del contenido de los tres anteriores, actuó fuera de los plazos que el Plenario le confirió, por lo que entienden que realizó su labor sin contar con competencia para ello, por extinguirse su competencia por el transcurso del término. Sobre este particular, a partir de la lectura del expediente legislativo número 13.873, se constata que efectivamente en el momento de su constitución, a la Comisión Especial le fue conferido un plazo de seis días naturales para la realización de su labor (folio 14); la Comisión fue instalada el tres de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (folio 23); el ocho de diciembre de ese mismo año, el Plenario aprobó una moción para prorrogar el plazo dado a la Comisión hasta el trece de diciembre (folio 1278); el trece de diciembre, la Comisión solicitó una prórroga al quince de ese mes (folio 653), la que fue concedida por el Plenario el catorce de diciembre (folio 1381); el día quince de diciembre la Comisión solicitó una nueva prórroga al día dieciséis (folio 1500), iniciativa aprobada por el Plenario el quince de diciembre (folio 1655); el día dieciséis de diciembre, la comisión requirió nuevamente una prórroga al veinte de diciembre, gestión que fue acogida por el Plenario en sesión del veinte de diciembre (folio 2501); y finalmente, en sesión número veintitrés, del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, la Comisión aprobó por unanimidad el proyecto del Ley de Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad, Telecomunicaciones y de la Participación del Estado, expediente legislativo número 13.873 (folio 2352). El dictamen fue entregado a la Secretaría de la Asamblea Legislativa el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (Folio 2510). A partir de los anteriores datos, es posible colegir que los plazos dados por el Plenario a la Comisión fueron respetados por ésta. Fue el Plenario de la Asamblea el que le otorgó un plazo inicial de seis días naturales, para dictaminar un proyectos de ley con doscientos cincuenta y nueve artículos y veintitrés normas transitorias, lo que llevó a la Comisión a determinar la urgencia con que debía hacer su trabajo y es también el Plenario, el que aprobó las prórrogas del plazo, algunas en forma extemporánea, aunque la Comisión las había solicitado antes de que feneciera el término, teniendo derecho a que sus solicitudes se resolvieran antes de precluir por completo. En todo caso, el plazo dado a una Comisión Especial para que dictamine un proyecto de ley ordinaria no tiene raigambre constitucional, ni siquiera reglamentaria, sino que es constituido por un simple acuerdo legislativo. Además, integrando la disposición contenida en el numeral 80 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que califica los plazos de las Comisiones Permanentes Ordinarias como ordenatorios, y dado que el artículo 95 del mismo Reglamento, no hace ninguna referencia expresa a las consecuencias del incumplimiento del plazo conferido a las Comisiones Especiales, esta Sala entiende que la actuación tardía de una Comisión Especial creada para el dictamen de un proyecto de Ley, no acarrea la invalidez de lo actuado por ella luego de agotado el plazo, y no constituye, por ende, un vicio invalidante del procedimiento legislativo ordinario. Lo anterior debido a que, además de no contrariar ninguna norma constitucional o reglamentaria expresa, tampoco limitó en nada la participación y representación políticas de los diputados integrantes de la Comisión y de la Asamblea.

VIII.- Trabajo en días inhábiles para la discusión del expediente número 13.873. Señalan los consultantes que la Comisión Especial, encargada de dictaminar el presente proyecto de Ley, actuó en días inhábiles, y también, de haber efectuado más de dos sesiones extraordinarias en una sola semana, lo que afirman, contradice la regla sentada por el artículo 74 del Reglamento de la Asamblea Legislativa e implica la nulidad del procedimiento seguido. Comprueba la Sala que la Comisión realizó sesiones en días considerados inhábiles por parte del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Las sesiones números 2 de cuatro de diciembre y 7 del once de diciembre de ese mismo año, se celebraron en día sábado (4 de diciembre de 1999). Asimismo, se ha verificado que se sesionó extraordinariamente más de dos veces en la semana del seis al trece de diciembre y en la el catorce al veintiuno. Empece a lo dicho, constata este tribunal que tales actuaciones contaron con la aprobación unánime de los miembros de la Comisión, primero, en el acto de su instalación y luego, por decidirlo así expresamente. La Sala estima que se está ante una de las posibilidades dadas por el propio artículo 74 párrafo final del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver en este sentido los folios 460, 479, 480 y 1140). En actas consta que una objeción del Diputado Alex Sibaja en protesta por trabajar en día sábado, fue resuelta contra la nulidad alegada y de sus alegatos, no puede inferirse que desconociera que se sesionaba en día sábado, así como su oposición se fundó en razones de fondo y no de la forma de las sesiones. Es evidente en el expediente legislativo la participación activa de los diputados miembros de la Comisión, y el conocimiento de mociones de varios otros legisladores no integrantes de ella, en las sesiones de trabajo, tanto las realizadas en días hábiles como en los inhábiles. Por estos motivos estima la Sala que la realización de sesiones en días inhábiles o en en forma extraordinaria, más de dos veces por semana no constituye en este caso una infracción a las reglas del procedimiento legislativo, ni impidió el normal ejercicio de la dialéctica parlamentaria.

IX.- Plazo dado a los diputados para el conocimiento del dictamen. Manifiestan los diputados promotores, que el dictamen unánime rendido por la Comisión Especial fue aprobado a las veintitrés horas del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve y presentado al Plenario Legislativo el veintidós de diciembre siguiente, incumpliendo el plazo de espera, de al menos dos días, tiene establecido el artículo 96 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En el folio 2352 (Tomo VII del expediente legislativo), consta la aprobación del proyecto de "Ley de Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad, Telecomunicaciones y de la Participación del Estado" por la Comisión Especial dictaminadora en la sesión número 23 de dicha Comisión, el día veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Igualmente, a folio 2512 consta que el Plenario Legislativo entró a conocer del proyecto de ley el veintidós de ese mismo mes. Es decir, que el dictamen fue conocido en Plenario, aproximadamente cuarenta y una horas después de su aprobación. Como ya lo indicó la Sala en líneas atrás (Considerando IV de esta sentencia), uno de los principios fundamentales que orientan el debido proceso legislativo es el de la tramitación reposada y reflexiva del proyecto de ley en discusión, a fin de garantizar la más amplia participación de los diputados de la Asamblea Legislativa, quienes actúan en representación de los diversos sectores de la población nacional. En el caso que nos ocupa, el propio Presidente de la Asamblea Legislativa en sesión plenaria número 116, celebrada el miércoles veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, señaló que el dictamen de la Comisión Especial se produjo el lunes veinte de diciembre anterior "a las 11:10 de la noche"Π y que "A las 11:30 de la noche se presentó el dictamen en la red y se puso a disposición de todos los señores diputados" (folio 2521). Lo expuesto permite a la Sala afirmar que efectivamente se vulneró el numeral 96 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que constituye una garantía constitucional de participación aplicada, no sólo de los diputados, sino de los sectores sociales que ellos representan. El plazo de dos días, previsto en la norma de referencia contiene una garantía mínima de publicidad del dictamen correspondiente, lo que garantiza el conocimiento pleno y efectivo del mismo por los diputados, dependiendo a su vez, de esta garantía, una serie de potestades que se acuerdan a los legisladores en el ejercicio de sus funciones, verbigracia, la posibilidad de enmienda a través de las mociones que consideren oportunas y necesarias, la de intervenir activamente en defensa de sus gestiones, apelar las decisiones que se presenten o que les resulten inoportunas, y de solicitar la revisión de lo actuado y decido que estimen adverso a las tesis o intereses que promueven. Se trata de un plazo del mayor interés público, por lo que es irrenunciable, y como tal, debe ser aplicado con el mayor rigor, constituyendo su inobservancia, una violación sustancial al procedimiento, y por ende, contrario al Derecho de la Constitución. La infracción que se apunta, reviste una mayor gravedad en relación con el proyecto de ley en discusión, por varios motivos: primero, porque fue puesto en el sistema de red de comunicación en altas horas de la noche (11:30 p.m.), cuando la mayoría de los diputados, por razones obvias, no se encontraban en sus oficinas; segundo, por la trascendencia nacional del proyecto en discusión, que en virtud del tema (regulación de la producción de energía y explotación del espacio electromagnético) requería de un análisis detallado; y tercero: dada la complejidad técnica de las diversas materias reguladas, así como la extensión del proyecto, es materialmente imposible que se pueda estudiar y comprender en un plazo tan corto como el que finalmente tuvieron a disposición los legisladores. De ahí que el desconocimiento del plazo del reglamento previsto en el artículo 96 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, constituya una grave lesión al debido proceso legislativo; y así lo declara la Sala.

X.- Rechazo de mociones por falta de concordancia entre el número de artículo consignado y el texto del artículo que se pretendía enmendar. Acusan los diputados consultantes que el Presidente del Directorio rechazó varias de las mociones presentadas por los diputados aduciendo varias razones. Una de ellas por la falta de concordancia entre el número de artículo que se pretendía reformar y el contenido en la moción. En efecto, en la Sesión Plenaria número 131, celebrada el diecisiete de febrero de dos mil, el Presidente de la Asamblea rechazó tres mociones de fondo del diputado Walter Muñoz, por existir un error de remisión respecto del artículo que efectivamente pretendían modificar (folio 8219). De la lectura del expediente legislativo se constata que la numeración del articulado del expediente 13.873 fue modificada una vez aprobados sendos textos sustitutivos de los Títulos III del Libro IV, "Del Espacio Radioeléctrico" y IV del mismo Libro, "Del Servicio Público de Telecomunicaciones". Es opinión de la Sala que el rechazo de mociones de fondo por la simple inconsistencia entre el número indicado y el texto a ser modificado resulta contrario al Derecho de la Constitución. Ello es así por cuanto la facultad de mocionar que el Reglamento de la Asamblea Legislativa concede a todos los diputados, tiene como finalidad asegurar la posibilidad de participación de todos los grupos que la conforman, permitiéndoles ejercer, ampliamente, su papel de formadores de la Ley, sea que estén en la "situación" o en la "oposición" respecto de la opinión de la mayoría, debido a su carácter de representantes del pueblo (Artículo 105 de la Constitución). Los únicos límites admisibles a esta facultad son los que expresamente consten en la Constitución Política, o bien en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, siempre que en este último caso no restrinjan en forma excesiva el derecho de todo diputado a mocionar, afectando el núcleo esencial de dicha atribución. En la especie, sin embargo, las razones que llevaron al Presidente a rechazar las mociones en cuestión y al Plenario a confirmar lo actuado, no tienen asidero normativo alguno, además de que lesionan directamente la facultad de enmienda de los diputados afectados por dicha medida. Si bien en posteriores decisiones el Presidente del Directorio, no empleó el mismo criterio ante situaciones análogas (ver folios 8300, 9020 y 9024) y ante discrepancias entre el número y el texto mocionado, buscó descubrir el texto que efectivamente se pretendía enmendar, lo cierto es que ello no hace sino reafirmar la inconstitucionalidad de la práctica efectuada con anterioridad, que conlleva la invalidez del trámite legislativo en consulta.

XI.- La tramitación "en bloque" de mociones en el Plenario. Otro procedimiento empleado por la Presidencia del Plenario, fue la tramitación (discusión y votación) "en bloque" de varias mociones presentadas por diputados en ejercicio de su facultad de enmienda, sin permitir que fueran discutidas, votadas y si fuera del caso, impugnadas, en forma individual. Lo anterior es posible constatarlo de la lectura del folio 9072 del expediente, donde aparecen las mociones de reiteración números 61, 62 y 63 del diputado Guido Cruz, que se refieren al artículo 19 del Libro II. El Presidente del Plenario indicó que se leerían las mociones y debían ser sustentadas por el diputado proponente en un solo acto, en un plazo de cinco minutos, de manera que las mociones fueron discutidas y votadas en forma conjunta; el efecto práctico fue el dar al legislador el tiempo reglamentariamente establecido para la discusión de una sola de las mociones de ese tipo, de conformidad con el artículo 138 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Como tesis de principio, considera la Sala que si en el debate parlamentario se va a entrar a discutir y votar una moción presentada por un diputado, deberá hacerse individualmente, permitiendo en cada caso una discusión y votación particularizada respecto de cada propuesta, pudiendo así solicitarse la revisión de cada votación individual. Pero ello no quiere decir que no se pueda, en aras de regular el orden de la sesión, impedir la discusión particularizada de cada iniciativa, cuando se trata de mociones que tienen una íntima conexidad, identidad en el contenido o son similares o reiteración de otras ya resueltas en forma definitiva. En el caso concreto, la moción número 61, era una propuesta para agregar un inciso identificado con la letra d) al artículo 19 del Libro II; la 62, para modificar el inciso b) del mismo artículo; y la 63, una elaboración conjunta de las otras dos. La Sala estima, en el caso concreto, que existe evidente conexidad entre las tres mociones y por ello, no se violan los principios constitucionales del procedimiento legislativo. Pero se advierte, eso sí, que actuar en forma contraria, injustificada o arbitrariamente, conduciría a viciar por inconstitucional el procedimiento, por lesionar el principio democrático al restringir en forma ilegítima la actuación de los representantes populares en la Asamblea Legislativa, impidiendo un adecuado ejercicio de la oposición, salvo, como ya se dijo, que existan razones de impertinencia, razonabilidad o improcedencia manifiesta, que decidan lo contrario, en cuyo caso, siempre existirán los remedios internos del debate, para que el tema pueda ser resuelto definitivamente en el seno legislativo.

XII.- Rechazo de mociones de reiteración por entender el Presidente de la Asamblea que cada diputado sólo podía presentar una por artículo. Otra gran cantidad de mociones de reiteración fueron rechazadas ad portas por parte del Presidente del Directorio, por entender que cada legislador únicamente podía formular una reiteración por cada artículo del proyecto de ley. Respecto de este tema, lo que corresponde es el análisis del artículo 138 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que disciplina lo concerniente a la reiteración de mociones. Dicho numeral en su inciso 3) dispone que: "Sólo procederá una reiteración por cada modificación, derogación o adición presentadas." Es decir, que el Reglamento Legislativo no limita a los diputados a la presentación de una moción por artículo, sino a una por modificación, adición o derogación presentada, lo cual puede implicar que respecto de un único artículo complejo, por referirse a varios temas o contener diversos incisos, pueda el diputado ejercer su derecho de enmienda respecto de cada uno de tales temas o incisos sin que se deban, posteriormente, reiterar todas esas mociones en forma conjunta, a pesar de que se reconoció la complejidad del texto en cuestión al acoger para su cocimiento la moción de fondo. El Reglamento de la Asamblea Legislativa debe ser interpretado de manera tal, que el carácter representativo y participativo del Parlamento se vea reforzado y no limitado. Como en la especie se acusa que la decisión del Presidente del Directorio, reiterado por el Plenario, produjo una limitación ilegítima de la facultad de enmienda con que cuentan los diputados, debilitando inconstitucionalmente la posibilidad de oposición democrática al voto mayoritario, entiende esta Sala que se podría estar ante una violación a las reglas esenciales del debate parlamentario, en perjuicio del principio democrático. Lo anterior lleva a considerar que la práctica antes mencionada invalida los actos procedimentales posteriores a su verificación. Sin embargo, como no se ha indicado en las consultas que se evacuan, casos concretos en los que pudiera haberse actuado de esa manera, para que en esta instancia se hiciera el examen correspondiente, la Sala no tiene por acreditados los hechos y opina, en cuanto a este extremo, que no se ha podido comprobar violaciones en el procedimiento.

XIII.- Rechazo de mociones presentadas como de fondo por entender el Presidente que eran de forma, por uso del principio de accesoriedad y por haber idénticas de más de un diputado. Algunas mociones fueron rechazadas por haber sido planteadas como de fondo a pesar de ser típicamente de forma; por ser accesorias de otras mociones de fondo desechadas y por ser idénticas a las presentadas por otros diputados y que ya habían sido desechadas por la Comisión o el Plenario. Sobre el primero punto, debe decirse que aquellas mociones destinadas, no a modificar el contenido del proyecto, sino a sustituir un término por otro, sin alterar en nada el sentido del texto, debe ser considerada como de forma. Para discutir lo relativo a estas mociones, es competente la Comisión de Redacción (artículo 152 del Reglamento de la Asamblea Legislativa). De tal manera que si el Presidente del Directorio rechaza mociones de fondo por tratarse de verdaderas mociones de forma, ello no constituye un acto contrario al Reglamento, ni lesiona en nada los poderes de representación y participación ejercidos indirectamente por el pueblo por medio de los diputados. Por otra parte, el uso del principio de accesoriedad, adecuadamente entendido, no configura tampoco lesión sustancial al procedimiento. Si es desechada una moción de fondo que pretende la inclusión en el proyecto de determinado instituto jurídico, es posible que aquellas mociones posteriores tendientes a establecer las cualidades de dicho instituto, sean rechazadas por accesoriedad, únicamente por cuanto ya el Plenario (o la comisión en su caso) se pronunció contrariamente a la creación del instituto, siendo irrelevante discutir con posterioridad los caracteres del mismo. Es claro que dicha actuación no es inconstitucional en tanto exista efectivamente la conexidad indicada. Tampoco considera inconstitucional la Sala que se rechacen mociones idénticas promovidas por más de un diputado. La posibilidad de hacer oposición a la iniciativa debe ser canalizada por límites razonables; no es, por ende, irrazonable limitar la discusión a una moción por cada propuesta concreta. Deben ser efectivamente idénticas o al menos razonablemente equivalentes las mociones a fin de que la segunda sea rechazada según este criterio, pero de hacerlo así, no habrá vicio de inconstitucionalidad alguno. En cuanto al rechazo de mociones siguiendo legítimamente los criterios antes mencionados, considera la Sala que dichas actuaciones no configuran vicios esenciales al procedimiento legislativo que importen su inconstitucionalidad. Otro aspecto cuestionado es el de la forma cómo el Presidente del Plenario dirigió el debate durante la sesión número 147, de diecisiete de marzo de dos mil, exigiendo a los diputados promotores de mociones de revisión fundamentar sus solicitudes. De la lectura -en lo conducente- de las actas de dicha sesión (folios 10169 a 10247) no se desprende que el Presidente haya limitado ilegítimamente el derecho de ningún diputado a ejercer esta posibilidad de procedimiento, al menos no por las razones acusadas. Siendo el Presidente de la Asamblea Legislativa el director del debate parlamentario, su actuación, siempre que no restrinja ilegítimamente el ejercicio de la función representativa de los legisladores, es plenamente acorde con el Derecho de la Constitución.

XIV.- Alteración de mociones por parte del Directorio. Aducen los consultantes que mociones presentadas vía artículo 137 del Reglamento, fueron alteradas luego de haberlas distribuido a los diputados, atentando contra el principio de publicidad de la actividad parlamentaria. De la revisión del expediente legislativo (folios 6.711, 6.712 y 6.713) se comprueba que las mociones de fondo números 121-137, 239-137 y 739-137, las tres del diputado Vargas Artavia, contienen inscripciones manuscritas que alteran en mayor o menor grado el contenido inicialmente impreso mecánicamente. Considera esta Sala que una alteración efectuada por el Directorio de la Comisión y del Plenario, en una moción de fondo, sin consentimiento del diputado que presenta la moción y sin que a los legisladores se les hiciera saber del nuevo contenido de la propuesta, constituye sin duda un vicio que invalida del procedimiento legislativo en lo que atañe a esa moción, pues implicaría una limitación injustificada de la facultad de enmienda y deliberación con que cuentan los diputados de conformidad con lo que disponen los artículos 2.8, 3.5 y 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, y que se constituye en un elemento fundamental del principio democrático reflejado en la actuación parlamentaria. No obstante, del expediente no se infiere que las alegadas modificaciones hayan sido efectuadas por el Presidente de la Comisión dictaminadora, que no hayan sido aprobadas por parte del propio diputado promotor, o que no hayan sido de conocimiento de los demás diputados, por lo que no cabe afirmar que en la especie, las acusadas violaciones se hayan verificado en este procedimiento concreto. No constando tales datos, en cuanto a este punto se responde la consulta en los términos antes dichos.

XV.- Sobre la integración del quorum legislativo. Acusan los diputados consultantes que en varias ocasiones -sin concretar en cuáles- durante las sesiones del Plenario donde se conoció del proyecto en estudio, las sesiones fueron realizadas con la permanencia de una cantidad de diputados en el salón de debates menor a la permitida por la Constitución, al considerar el Directorio que la cafetería ubicada al lado forma parte del salón de Plenario, lo que a su modo de ver es inconstitucional. Sobre el particular, debe la Sala primero aclarar que las afirmaciones de los promotores no están basadas en ninguna prueba concreta y ni siquiera precisaron en qué oportunidades ocurrió esta irregularidad. De la lectura del expediente, la Sala no constata que dicha denuncia tenga asidero probatorio. Recuérdese que en órganos colegiados, la principal prueba son las actas de las sesiones o debates y es en ellas en que los miembros del colegio están obligados a dejar constancia de las presuntas irregularidades que se cometen, de manera que sin ese respaldo se obligaría a la Sala a realizar una investigación que conduzca a demostrar si los hechos son o no ciertos, lo que no es posible en un trámite de consulta legislativa. Por otro lado, se debe tener presente que corresponde al Plenario Legislativo y a su Directorio, comprobar si existe el quorum necesario para que pueda funcionar válidamente, puesto que es un principio elemental del Derecho parlamentario patrio, que las sesiones del Plenario realizadas con menor número de diputados del requerido por la Constitución Política respecto del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (dos tercios), deben ser suspendidas por falta de quorum, bajo pena de nulidad absoluta del procedimiento realizado en contravención a esta regla.

XVI.- Alcances del poder de enmienda de los diputados de la Asamblea Legislativa en situaciones concretas. Acusan los consultantes que la Asamblea Legislativa, al introducir por vía de moción de fondo un nuevo Capítulo III al Título III del Libro IV, excedió sus potestades de enmienda, al incluir mediante moción, un texto nuevo y no conexo con el original, sin seguirse el procedimiento legislativo ordinario, desde su inicio. Sobre este aspecto, constata la Sala que en sesión número 128 de catorce de febrero de dos mil (folio 8075 del expediente legislativo), el Plenario Legislativo aprobó una moción que acordaba poner en discusión un texto sustitutivo, incluyendo el referido Capítulo III. En efecto, el texto aprobado en esa ocasión contiene disposiciones referentes a los servicios de radiodifusión, originalmente no contemplados en la iniciativa en consulta, es decir, no incluido en el proyecto que se ordenó publicar el día 7 de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Si bien el proyecto inicialmente dictaminado por la Comisión Especial regulaba en forma amplia el uso del espectro radioeléctrico, lo cierto es que no incluía disposiciones concretas referentes a la radiodifusión. Debe tenerse en cuenta, que la inclusión de modificaciones a un proyecto de Ley, por vía de moción de fondo, debe, en buena técnica legislativa, limitarse a cambiar el sentido o las consecuencias de ciertas disposiciones, y nunca a la introducción de temas novedosos y desconocidos para los diputados que intervienen en la dinámica legislativa, por cuanto ello implicaría la desnaturalización del trámite legislativo y la utilización de las figuras de la "moción de fondo" para -en realidad- provocar la discusión de un verdadero "nuevo proyecto". Para la inclusión de nuevos textos, deben seguirse, rigurosamente, los trámites establecidos en el artículo 124 de la Constitución Política, así como en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, en especial en lo que se refiere a la iniciativa de la propuesta y a su publicación en el Diario Oficial "La Gaceta". En cuanto al primer aspecto, lo referente a la iniciativa en la formación de la ley, resulta de la mayor importancia en este caso, pues el texto introducido por la vía de moción de fondo desconoce que en principio, en el período de sesiones extraordinarias, solamente el Poder Ejecutivo está facultado para la presentación de proyectos de ley. En caso de inclusión por vía de moción de un texto que pueda ser considerado innovador, en el sentido que acaba de ser explicado, se entiende que ha existido exceso en la facultad de enmienda con que cuentan los diputados, produciendo la inconstitucionalidad de dicha adición. En este sentido, la Sala comprueba que la inclusión hecha del Capítulo III sobre Radiodifusión al Título III del Libro IV del proyecto de ley, significó el tratamiento de un tema inicialmente no contemplado en la iniciativa original, publicada en el Diario Oficial "La Gaceta". Lo anterior lleva a este tribunal a considerar que dicha inclusión implicó un exceso en la facultad de enmienda, que invalidó dicha adición por las razones ya dichas. Por otra parte, ya se ha señalado que la proyección del trabajo legislativo hace parte del debido proceso legislativo garantizado por la Constitución Política (numeral 117 de la Carta Política); y la inclusión de esta nueva normativa, además de un exceso en la facultad de enmienda, originó que el texto publicado no guardara relación con el finalmente aprobado en primer debate. La Sala considera que se trata de un vicio sustancial del procedimiento legislativo el que se haya omitido cumplir el obligado trámite de difusión y publicación de esas normas.

XVII.- Síntesis de las objeciones al procedimiento legislativo. De todo lo expresado en este acápite de la consulta, en el que se han analizado los alegatos que conciernen al procedimiento legislativo del proyecto de ley, en especial a lo dicho en el considerando V sobre la esencialidad del mismo, la Sala resalta que por la forma como se tramitó el proyecto de ley, en su conjunto, resulta en infracciones a los principios esenciales que deben estar presentes en todo el proceso de la formación de las leyes. Puede observarse, con nitidez, que los tiempos del procedimiento resultaron afectados y con ello, se han cometido yerros que lesionan los elementales principios de la lógica y la razonabilidad. En efecto, el Poder Ejecutivo convocó el día 3 de diciembre, para ser conocido en sesiones extraordinarias, un proyecto de ley que aún no había nacido, puesto que el texto con el nuevo número de expediente legislativo 13.873, jurídicamente surge a la vida legislativa el día 4 de diciembre; en menos de dos semanas se conoció y dictaminó un proyecto de ley de doscientos cincuenta y nueve artículos y veintitrés normas transitorias; el dictamen se puso en conocimiento de los diputados en menos de dos días, contra lo que dispone el Reglamento; las mociones de reiteración - algunas - fueron rechazadas por razones no atinentes y se modificó el proyecto de ley, introduciendo materia que no había sido objeto del análisis inicial, ni estaba contenida en la publicación del proyecto en La Gaceta, y todo ello, hace que como resultado se hayan infringido los principios de la prudencia, la reflexión, la amplia participación de la oposición y las minorías y en resumen, el principio democrático que debe estar presente en todas las actuaciones legislativas. En virtud de ello, la Sala declara que en la tramitación del proyecto de ley, se han violado las normas, los principios y valores constitucionales que informan el tema del procedimiento legislativo y en consecuencia, la aprobación en primer debate resulta inconstitucional. La Sala prescinde de entrar a conocer los aspectos consultados sobre el fondo, lo que hará, en su caso, cuando el proyecto de ley sea aprobado, correctamente, en primer debate, si así lo solicitan al menos diez diputados de la Asamblea Legislativa.

Se evacuan las consultas acumuladas, en el sentido de que es inconstitucional la aprobación en primer debate del proyecto de "Ley para el mejoramiento de los servicios públicos de electricidad y telecomunicaciones y participación del Estado", expediente legislativo número 13.873, por violación del procedimiento legislativo. En lo demás, no ha lugar a evacuar las consultas. Se declaran inevacuables las tramitadas en los expedientes números 00-002455-007-CO y 00-002670-007-CO.

R. E.Piza E.
Presidente

Luis Fernando Solano C

Luis Paulino Mora M.

Eduardo Sancho G.

Carlos Ml.Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M

Gilbert Armijo S.

Otrosi, téngase por agregado a los Considerandos XVII.- de la sentencia, el sentido que sigue "el Magistrado Piza Escalante concurre en el voto de la Sala respecto de las objeciones de forma o procedimiento, declaradas con o sin lugar, pero lo salva en cuanto se omite considerar las de fondo, de las cuales se pronuncia en general: a) que es inconstitucional la creación de sociedades anónimas propiedad del Estado o de sus instituciones, sin perjuicio de que con la denominación correcta de empresas públicas puedan tener un régimen público más flexible; b) que es inconstitucional la exclusión de las empresas que se crean respecto, de las leyes, entre otras, de la Ley de la Administración Financiera de la República, de Contratación Administrativa y de fiscalización constitucional y legal de la Contraloría General de la República; c) que es inconstitucional calificar como servicio público la actividad que realizan las emisoras de radio y televisión; d) que es inconstitucional la obligación impuesta al ICE de donar ochenta mil millones de colones de superávit acumulado, sin perjuicio de que no lo sería si formara parte de un plan general extraordinario para resolver el problema de la deuda pública.

R.E.Piza E.
Presidente