Antecedentes

La Junta de Notables designada por el Gobierno de la República para analizar el estado de situación y proponer alternativas para el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), al recibir su mandato organiza su trabajo en dos grandes fases [1] : la primera, de carácter más bien informativa y de recopilación de datos, opiniones y consideraciones de diversos actores internos y externos al PANI; la segunda, más de sistematización y análisis conceptual de los documentos y materiales recopilados. En ambas fases la discusión privilegia cinco grandes temas: diagnóstico institucional del PANI, función de rectoría en materia de niñez y adolescencia, función de ejecución en la prestación de servicios, jerarquía del PANI en la estructura organizativa del Estado y su rol en el Sistema Nacional de Protección Integral.

El trabajo de la Junta se realizó entre el 29 de noviembre del 2001 y el 30 de abril del 2002, periodo durante el cual conoció las opiniones y presentaciones acerca de la situación del PANI, procedentes de diversos sectores: integrantes de la Junta Directiva del PANI; Unidad de Rectoría; Secretaría Técnica; Áreas de Atención, Defensa y Garantía de los Derechos, Protección y Prevención, Promoción; así como de la Unidad Ejecutora de la Reforma Institucional del PANI con apoyo de UNICEF y PNUD. Del mismo modo se concedieron audiencias a la Asociación de Trabajo Social del PANI, Asociación de Técnicos y Profesionales en Psicología, Asociación de Técnicos y Profesionales en Área Legal, Asociación Solidarista y Sindicato de Empleados del PANI; también de quienes integran el Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia, Contraloría General de la República y Defensoría de los Habitantes, mediante sus respectivos informes. Fue de interés central para la Junta el conocer las perspectivas de diversas organizaciones de la sociedad civil relacionadas con el tema de niñez y adolescencia, especialmente aquellas que se encargan de la prestación de servicios específicos, así como las de otras instituciones e instancias públicas y privadas relacionadas con el sector niñez y adolescencia, incluyendo: Poder Judicial, especialmente el Ministerio Público y su área de trabajo social; CEFEMINA y Casa Alianza.

Adicionalmente la Junta tuvo acceso a un total de 25 documentos, incluyendo informes y resúmenes de foros y talleres de trabajo sobre la problemática del PANI y de la niñez y adolescencia, de actividades convocadas por el Consejo del Sistema de Protección Integral para Niñez y Adolescencia, la Presidencia Ejecutiva del PANI, UNICEF y PNUD.

Capítulo I

El Enfoque de Derechos de la Niñez y la Adolescencia: una aproximación conceptual y práctica

1.1. Hacia un enfoque de protección y garantía de derechos para la niñez y la adolescencia

Con la ratificación de la Convención Sobre los Derechos del Niño en 1990, el Estado costarricense se comprometió a incrementar sus esfuerzos por cumplir y proteger los derechos de esta población. Un hito importante en este proceso ha sido la aprobación en 1998 del Código de la Niñez y la Adolescencia, el cual proporciona la base jurídica para la garantía y cumplimiento de estos derechos, para lo cual asigna competencias y delimita funciones en el marco institucional del país.

Los avances alcanzados en la legislación internacional y nacional en torno a la protección integral de los derechos, explicitan y consolidan que los niños, niñas y adolescentes (NNA) gocen formalmente del estatus de ciudadanos, lo que supone el disfrute y cumplimiento de una serie de derechos sociales, económicos, culturales, civiles y políticos, que aseguren su bienestar y su desarrollo integral óptimo de acuerdo a su posición en el ciclo de vida. De hecho, durante el siglo XX el tema de la garantía de los derechos humanos de las diferentes poblaciones, se convirtió en uno de los ejes principales de los sistemas democráticos. Sin embargo, debido a situaciones particulares, condiciones de edad, género, nivel de ingreso, etnia, lugar de residencia, etc., los derechos de algunos grupos humanos no están efectivamente garantizados. Este es el caso de los niños, niñas y adolescentes, por lo que la garantía de sus derechos se transforma en deber de la familia, del Estado y de la sociedad.

La Doctrina de la Protección Integral es una doctrina jurídica y social que se estructura con base en los principios de la Convención citada y en otros instrumentos internacionales, anteriores y posteriores, que integran e interpretan la Convención. Estos establecen varios principios orientadores para definir el accionar de las instituciones que deben garantizar los derechos de la niñez y la adolescencia. El primer principio parte del reconocimiento a todas las niñas, niños y adolescentes, independientemente de su género, cultura, nacionalidad o cualquier otra condición propia, como titulares de toda la gama de derechos inherentes a la persona humana. También de aquellos llamados específicos por su condición de seres en proceso de desarrollo, así como de los denominados especiales por situaciones que demanden de una particular protección. En este sentido, se trata de dejar atrás la noción de las personas menores de edad como seres humanos no ciudadanos y jurídicamente incapaces y, por lo tanto, receptores pasivos de protección (que dominó el accionar jurídico y estatal por varias décadas), para considerarlos sujetos de derechos y responsabilidades, de acuerdo a su condición particular y como actores del desarrollo nacional.

El segundo principio establece que la capacidad jurídica y social que se le otorga a esta población, debe ser entendida dentro de los límites de su condición especial de desarrollo. Es decir, debe tomarse en cuenta que niños, niñas y adolescentes van adquiriendo progresivamente la capacidad de hacer valer sus derechos y exigir su cumplimiento. La Doctrina de la Protección Integral ha rebatido fuertemente la concepción proteccionista que prevaleció durante años en la legislación relativa a las mujeres y la niñez, para referirse más bien al deber estatal, social y familiar de respetar los derechos de niñas, niños y adolescentes, así como de garantizar su cumplimiento. Las personas menores de edad, por su condición, no son escuchadas o tienen dificultades para exigir el cumplimiento de sus derechos, necesitando de la participación activa y comprometida de instancias estatales, comunales y familiares que contribuyan a expresar su voz.

Por otra parte, la Convención Sobre los Derechos del Niño y el Código de la Niñez y la Adolescencia, también han establecido el “interés superior del niño” como un principio garantista que busca asegurar la efectividad del cumplimiento de los derechos. Rita Maxera plantea que, en el marco de la normativa internacional, este principio “establecerá los derechos de los niños firmemente donde deben estar: no en oposición o en conflicto con los derechos de los adultos, pero como un aspecto integral y necesario del cuerpo del derecho internacional relativo a los derechos humanos” [2] . Este principio se convierte, además, en un instrumento de interpretación que reconoce el carácter integral de los derechos de esta población y que permite establecer la prioridad de la niñez y la adolescencia en la definición de las políticas públicas.

El cuarto principio establece que, para asegurar la garantía de los derechos de las personas menores de edad y su desarrollo integral, se le otorga a las personas adultas (padres, madres, docentes, funcionariado de instituciones, entre otros) un poder legítimo que busque la satisfacción de los derechos de esta población. Sin embargo, este poder está basado en la obligación de las personas adultas de proteger a niñas y niños; es decir, no es arbitrario ni debe ser ejercido en detrimento de las personas menores de edad, de su bienestar físico, material o emocional. Este principio supone, más bien, una relación en la cual se respeten los derechos de ambas partes y, en especial, los que establecen que niñas y niños deben ser informados y escuchados en todos aquellos asuntos que les involucran. En ese sentido, la concepción del poder, generalmente entendido por las personas adultas y las instituciones como “una prerrogativa para hablar, pensar, actuar y decidir en nombre de la minoridad...” [3] , debe ser transformada en una concepción de poder para garantizar, respetar y hacer exigibles los derechos de niños, niñas y adolescentes.

En su conjunto, estos principios claramente plantean que, para alcanzar el máximo desarrollo humano en la sociedad, es necesario un elemento de mucha trascendencia: el reconocimiento de niños, niñas y adolescentes como personas, sujetos activos de la sociedad que disfrutan del ejercicio, goce y vigencia de deberes y derechos inherentes a la condición de ciudadanía. Como tales, las personas menores de edad deben ser vistas por el Estado, la comunidad, las familias y por sí mismas, como sujetos integrantes de una comunidad y por tanto, partícipes activos en los procesos de construcción social.

Adicionalmente, como se plantea en el segundo Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, “paralelamente el proceso de construcción de la ciudadanía de las niñas y los niños requiere de un análisis género-sensitivo que permita identificar y enfrentar los obstáculos que unas y otros enfrentan en razón de su sexo.” [4] . Diversos estudios nacionales e internacionales reconocen que, la niñez y adolescencia en sus distintos grupos de edad, enfrentan situaciones de desventaja social debido a la construcción de género imperante. En reconocimiento de las condiciones de desigualdad e inequidad que viven las niñas y las adolescentes, así como de la tendencia a invisibilizar estas condiciones, la Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995) estableció la necesidad de plantear políticas y programas específicos para este grupo. Investigaciones realizadas en diversas partes del mundo han mostrado que, la mayoría de los programas dirigidos a las poblaciones de 0 a 18 años, son diseñados por igual para niñas como para niños, porque no se ha entendido la necesidad de establecer diferencias por sexo y de atender las inequidades de género. Estos programas “neutrales”, sin embargo, han tendido a producir resultados poco balanceados y en algunos casos, hasta contribuyen a incrementar las disparidades genéricas. [5]

La aprobación de la normativa sobre la niñez y la adolescencia, así como para la eliminación de todas las formas de discriminación, enfrenta a toda la sociedad a un importante reto: el de hacer efectivos los derechos, construir la equidad y eliminar cualquier obstáculo que impida el desarrollo integral de esta población. Asimismo, la democracia costarricense se enfrenta al reto de superar la visión de que los derechos de estas personas, deben cumplirse solamente para que sean buenos adultos en el futuro. No debe olvidarse que niños, niñas y adolescentes tienen derecho a que el Estado, la comunidad y las familias atiendan -de forma integral-, sus necesidades inmediatas y las que se presentan conforme avanza su desarrollo físico, afectivo y social, como seres humanos que son en el presente. Finalmente, uno de los retos mayores para la sociedad costarricense, es sin duda, la aceptación de niñas, niños y adolescentes como sujetos de derechos y deberes. Se requiere el concurso de todas las voluntades adultas para hacer efectiva la normativa aprobada y promover un cambio hacia una cultura en la que niños, niñas y adolescentes, sean considerados como protagonistas.

1.2. Premisas y lecciones aprendidas acerca de la aplicación de la rectoría con enfoque de derechos

Un balance global sobre la situación institucional en el campo de la niñez y de la adolescencia arroja una serie de premisas, conclusiones y lecciones aprendidas, que pueden resultar útiles para fundamentar la concepción de un Patronato Nacional de la Infancia (PANI), que incorpore en sus políticas y sus prácticas institucionales la Doctrina de Protección Integral esbozada anteriormente. También es importante señalar que el país ha venido desarrollando en el sector social, dos experiencias novedosas de rectoría: una en el INAMU, en el campo del enfoque de género; y otra en el Ministerio de Salud, en el campo de la producción social de la salud. Ambas experiencias contienen elementos conceptuales y prácticas gerenciales muy valiosas, que coadyuvan a precisar mejor el significado del término rectoría en el contexto de la reforma institucional del PANI.

Algunas premisas

Es una premisa fundamental -derivada de la Doctrina de la Protección Integral-, que la función institucional de rectoría de los derechos de la niñez y la adolescencia, es una condición para garantizar el cumplimiento de los derechos y la protección de la niñez y la adolescencia y por tanto, un cometido prioritario y todavía pendiente de ser plenamente asumido por el PANI.

· La función rectora puede contribuir a disminuir en el sector social, la desarticulación y la descoordinación que experimenta y que dificultan el diseño de una política integrada para la niñez y la adolescencia. Igualmente, puede propiciar una relación complementaria más productiva entre las instituciones del gobierno central, los gobiernos locales, las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y las instancias comunitarias y corporativas de participación.

· En el campo de la protección integral de los derechos, son evidentes las dificultades para establecer los criterios, los métodos y los instrumentos más adecuados para identificar los factores de riesgo; asimismo, la ausencia de mecanismos que aseguren la protección especial frente a las violaciones más severas de los derechos. Igualmente es notoria la falta de regulación, supervisión y monitoreo a las ONGs que prestan servicios a la comunidad en el campo de la protección, por encargo del PANI, las cuales han operado sin criterios y orientaciones claras.

· En consecuencia, el PANI no ha podido garantizar asumir efectivamente sus funciones en este campo, lo que ha limitado que cumpla con el mandato legal dado por el Código de garantizar que el enfoque de los derechos se implemente cabalmente. El ejercicio de la rectoría puede contribuir a subsanar estas falencias, ya que le permitirá contar no sólo con los instrumentos institucionales y conceptuales para definir de forma fundamentada las prioridades en las políticas sobre niñez y adolescencia, sino que además le dotará del liderazgo y la estructura organizativa necesarios para definir el marco de operación de las organizaciones que tienen el cuidado y protección de la niñez y de la adolescencia en condición de riesgo.

Lecciones de carácter general

La protección integral de los derechos y la protección especial de las víctimas de las violaciones más severas, mediante programas de atención, constituyen dos ámbitos de intervención necesarios y por lo tanto complementarios.

En el ámbito de la atención, las instituciones que han adoptado el enfoque apropiado garantizan que la institucionalización u otro tipo de custodia de la víctimas, por ejemplo, sea una medida de último recurso y transitoria. Ellas se aseguran que la víctima se reincorpore a la convivencia familiar de modo que encuentre un ambiente estable, permanente y constructivo, basado en las relaciones positivas en la familia.

La experiencia muestra también que el enfoque de derechos permite que las respuestas institucionales a los casos problemáticos sean flexibles, oportunas, las más adecuadas para cada caso, con mayor comunicación y colaboración entre las agencias que intervienen; ello facilita el acceso, propicia velar por la economía de los servicios y por el impacto que se alcanza, todo lo cual debe estar respaldado por sistemas de monitoreo y evaluación.

En los países desarrollados, una lección importante es que los programas de atención, han complementado fuertes programas de transferencias en caso de desempleo o pobreza. Cuando estas transferencias se reducen, crecen las presiones sobre los otros programas sociales, sobre todo los que deben ofrecer protección a los niños, niñas y adolescentes [6] . Estos países tienen la capacidad para ofrecer una pluralidad de otros programas, que no son parte del sistema de bienestar y protección, para fortalecer el cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Los programas asistenciales, incluyendo los que reciben amplio apoyo político, comúnmente crean nuevas dimensiones de riesgo y vulnerabilidad. Por ello el énfasis en un enfoque desde la familia, ha sido un factor clave para aumentar sensiblemente la presión para reconocer las limitaciones de las instituciones de custodia de las personas menores de edad. Por esa razón la dimensión complementaria más amplia de protección y garantía de derechos, mira de manera integral a las personas beneficiarias de los programas -niños, niñas y adolescentes-, en el marco del concepto ampliado de familia.

El carácter complementario de estas dos dimensiones se relaciona directamente con los soportes conceptuales, técnicos y de investigación que promueven una visión integral y que consideran, entre otros, los siguientes elementos: tendencias demográficas, tendencias y realidades económicas, uso de tiempo por parte de los niños, niñas y adolescentes, brechas y discriminaciones de etnia y clase social, vivienda, barrio, transportes, diversidad cultural, educación, cuidado de infantes y de educandos en horas extracurriculares, empleo, actividades de recreo y realización, salud física, salud mental, abuso y abandono, uso de sustancias, crimen juvenil.

El enfoque integral requiere de una cultura política que propicie un liderazgo institucional, con el nivel suficiente para articular a los distintos actores sociales que intervienen sobre los elementos anteriormente mencionados.

Lecciones de las experiencias sobre “rectoría” en Costa Rica

Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) [7]

Esta experiencia tiene elementos valiosos para el ejercicio de la función de rectoría de los derechos en las políticas relacionadas con niñez y adolescencia, ya que el INAMU da a sus orientaciones y prácticas un carácter transversal, dentro de una multiplicidad de espacios institucionales y sociales. Ese es el caso, por ejemplo, del impulso de una política nacional para la igualdad y equidad de género, en coordinación con las instituciones públicas, las instancias estatales que desarrollan programas para las mujeres y las organizaciones sociales.

Si el Instituto ha logrado la apropiación de esa política en tan diversas instituciones, es porque goza de un nivel de autonomía y un rango político suficiente para cumplir con sus objetivos y fines. La designación una Directora del Instituto con rango de Ministra de la Condición de la Mujer, ha resultado clave para sus logros, ya que participa así en el más alto nivel de toma de decisiones en el Poder Ejecutivo

Esta experiencia enseña, además, el gran valor que tiene sobre los éxitos del INAMU el haber alcanzado un alto grado de legitimación social, lo cual asegura la sostenibilidad de la institución. Esto fue posible gracias a que formuló una agenda estratégica en torno al tema género, nutrida mediante la relación cotidiana que mantiene con las mujeres, por medio de los servicios institucionales que brinda y de la relación con organizaciones que trabajan con y para las mujeres. Este es uno de los aportes más significativos del modelo INAMU para el PANI, ya que integra dos elementos clave: el rango en la estructura organizativa del Estado, con la legitimidad social que ha alcanzado.

Ministerio de Salud Pública y Sector Salud [8]

La experiencia de rectoría en el campo de la salud aporta como novedad la clara diferenciación entre las funciones de rectoría, ejercida por el Ministerio de Salud Pública y las funciones de ejecución de programas o de prestación de servicios, que se hallan bajo la responsabilidad de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).

En efecto, el Ministerio ejerce las funciones estratégicas como: dirección y conducción, vigilancia de la salud, regulación del desarrollo de la salud, e investigación y desarrollo tecnológico. Ello no limita a que algunos programas prioritarios -como los de Alimentación y Nutrición, Salud Ambiental y Promoción de la Salud- estén también bajo su responsabilidad, por la trascendencia social y política que poseen.

Esta experiencia muestra también que la función rectora ha permitido al Ministerio de Salud dedicarse a la concertación de intereses, la movilización de recursos, la coordinación de acciones de las diferentes instituciones (públicas y privadas) y de otros sectores sociales comprometidos con la producción de la salud, para el cumplimiento de la política nacional en este campo. Se demuestra a su vez el valor de que exista una institución dedicada a la formulación de planes estratégicos, a su control y evaluación; la visión sistémica y de articulación de esfuerzos y resultados, se percibe como vital para el éxito de las políticas de salud.

La experiencia del Ministerio de Salud Pública es altamente enriquecedora, pues permite comprender qué significa la regulación del desarrollo de la salud: el conjunto de normas y procedimientos jurídicos, administrativos y técnicos de carácter general, a los que deben someterse obligatoriamente todas las personas jurídicas y físicas, que ejecutan actividades destinadas a la producción u oferta de algún tipo de servicio, cuyo destino final esté referido a la salud de la población. Su actuación se considera clave en áreas de importancia estratégica, como la calidad de los servicios del nuevo modelo de atención, la acreditación de establecimientos, el financiamiento, gasto e inversión en salud, los suministros, el desarrollo de los recursos humanos y el desarrollo científico tecnológico, entre otros.

Conclusiones

· El PANI tiene fuentes cercanas de inspiración para poner en efectiva ejecución, una función que la ley le otorga, como institución rectora en el enfoque de los derechos de niños, niñas y adolescentes.

· La función de rectoría es clave en el proceso de aplicación de un enfoque integral en materia de protección y garantía de derechos.

· El enfoque de protección integral, lejos de contraponerse a una dimensión de atención especializada a las víctimas de la violación de derechos, la complementa y enriquece.

· El PANI, como institución rectora en materia de derechos de niñez y adolescencia, requiere dotarse de una estructura organizativa, tecnológica, ejecutiva, operativa y logística que le permita cumplir con los mandatos definidos por el Código y su propia Ley constitutiva.

A partir de estas lecciones y conclusiones se articula en el capítulo siguiente, un conjunto de valoraciones acerca del PANI con el fin de determinar su estado de situación actual, explicando y fundamentando una propuesta de cambio institucional.

Capítulo II

Valoraciones acerca de la situación del Patronato Nacional de la Infancia

1. Metodología y alcances de los aportes recibidos

La Junta de Notables recabó información sobre la situación del PANI por medio de diversos procedimientos de consulta. Recibió la visita de varias instituciones y organizaciones para escuchar sus planteamientos: Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia, Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia, Asociación de Trabajo Social, Asociación de Técnicos y Profesionales en Psicología, Asociación de Técnicos y Profesionales en Legal, Asociación Solidarista, Sindicato de Empleados del PANI, Equipo Técnico encargado del análisis y reestructuración del PANI con apoyo de UNICEF y PNUD.

La Junta organizó además una consulta específica [9] a 179 organizaciones no gubernamentales relacionadas con los servicios de atención que el PANI presta a la niñez y la adolescencia. El cuestionario planteó dos preguntas: ¿Cuáles son y dónde se identifican los problemas claves que enfrentan los servicios prestados por el PANI, en materia de protección integral para la niñez y la adolescencia en Costa Rica? ¿Qué propuestas de cambio puede formular para corregir los problemas presentados? Respondieron el cuestionario la Unión de Instituciones Privadas de Atención a la Niñez (UNIPRIN), en representación de más de sesenta organizaciones agremiadas, así como otras 18 organizaciones más.

La información proveniente de las conversaciones sostenidas, de las respuestas al cuestionario dirigido a las organizaciones y de diversos estudios e informes presentados por grupos sociales internos y externos al PANI, fue sistematizada en torno a dos ejes principales: el relacionado con la función de rectoría; y el que se refiere a la función de ejecución de programas de atención especializada. Esta sistematización, junto con la documentación preparada por la Unidad Ejecutora del proceso de reforma del PANI y algunos estudios puntuales solicitados por la Junta de Notables a la Comisión de Apoyo Técnico que la Universidad de Costa Rica puso a su disposición, constituyeron la base para el análisis y la formulación de la propuesta que se contiene en el presente Informe.

2. Principales Hallazgos

2.1. Sobre su cultura organizacional, estructura, recursos y funcionamiento general

El perfil del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) -en términos de su cultura organizativa, estructura, recursos y funcionamiento general-, muestra los siguientes rasgos:

· Cultura organizacional

A pesar de que el país se ha comprometido con el nuevo enfoque de derechos, todavía éste no ha permeado las políticas y las prácticas de la institucionalidad nacional. En el caso del PANI, predomina internamente una mentalidad basada en su rol histórico tradicional focalizado en un modelo asistencialista, existiendo confusión respecto del papel del PANI frente a la problemática de la niñez y la adolescencia.

Persiste además una cultura organizacional arraigada en viejos patrones de actuación centralista, excesivamente burocratizados, lentos, con enfoque de caridad y beneficencia social. En este sentido, se percibe una débil difusión y apropiación institucional y social del nuevo enfoque de derechos para la niñez y adolescencia.

Se evidencia una práctica histórica de conformación de su Junta Directiva, ligada a criterios político-electorales de turno, lo cual limita seriamente la sostenibilidad estratégica de la institución. Ello a su vez refuerza la percepción social de que el PANI es una institución social de bajo perfil, rezagada y sin consideración especial para incorporar en sus niveles de toma de decisiones, a la ciudadanía y a organizaciones vinculadas con el trabajo en niñez y adolescencia.

Estas situaciones limitan las posibilidades de liderazgo y ejercicio de rectoría por parte del PANI, así como el reconocimiento social que se requiere para dar legitimidad y fuerza al trabajo institucional.

· Estructura

La estructura organizativa y operativa de la institución es disfuncional e imposibilita la articulación de un conjunto de respuestas adecuadas y oportunas hacia la población objetivo, en relación con la función clave de formulación de políticas y orientaciones estratégicas en el marco del nuevo enfoque de derechos.

En particular, se identifica una desarticulación interna entre la Gerencia Técnica y la Gerencia Administrativa, así como un marcado divorcio entre sus acciones en los espacios centrales urbanos y los rurales y periféricos. Esto provoca situaciones problemáticas sensibles, las cuales tienen impactos significativos en los servicios sociales para la población objetivo. La división artificial de las gerencias no recupera las tareas sustantivas de la institución, a lo cual se suma la ausencia de criterios técnicos de segmentación de los niños, niñas y adolescentes; ello coloca en primer plano, limitaciones para la implementación del nuevo enfoque de protección y garantía de derechos para la niñez y la adolescencia.

Se percibe además, una marcada desarticulación institucional externa, referida principalmente a una superposición de competencias con otras instituciones públicas, con las ONGs y con la sociedad civil en su conjunto.

· Recursos humanos y financieros [10]

Con respecto a los recursos humanos, la institución muestra una fuerte presencia femenina: el 74% del personal son mujeres y el 26% hombres. El PANI cuenta con un porcentaje importante de recursos humanos preparados académicamente: el 55% tiene educación universitaria o parauniversitaria y el 26% cuenta con estudios secundarios; sólo el 19% ha completado la primaria. Puede afirmarse en general, que existe un personal calificado y con potencial para modificar actitudes, valores, habilidades y destrezas que permitan reorientar su desempeño.

El PANI es una organización profesional, casi la mitad de su personal ocupa un puesto que requiere una especialización de conocimientos; la otra mitad realiza actividades de apoyo administrativo u operativo. En cuanto a las profesiones, la mayoría de sus profesionales abarcan las siguientes disciplinas: trabajo social 16.5%, psicología 11%, derecho 10.3%; las restantes son contabilidad, planificación, promoción social, informática, medicina, educación, enfermería, historia, sociología, filosofía y periodismo, con porcentajes por debajo del 3%.

El hecho que los recursos humanos de la institución cuenten con estabilidad laboral, permite la permanencia del personal; esto se evidencia en que el 92% del personal tiene propiedad sobre su puesto, sólo el 8% es interino. En general, el PANI es una institución consolidada. Su personal tiene trayectoria institucional y conoce su quehacer, pues el 55% tiene más de diez años de laborar en el PANI; el 45% tiene menos de diez años y de éste, sólo el 16% tiene menos de dos años. Sin embargo, debe señalarse que desde el punto de vista de la teoría del cambio organizacional, esta fortaleza puede ser vista como debilidad: son recursos humanos costosos, que se han burocratizado, conservadores con respecto a su práctica profesional, que responden al viejo paradigma. Ello puede presentar dificultades para asumir los retos del nuevo paradigma, evidenciándose como tendencia problemas de desmotivación, capacitación insuficiente y un alto riesgo de resistencia al cambio.

Como problemas prioritarios identificados con relación al recurso humano, se confirma la existencia de un alto grado de centralización y concentración de las actividades institucionales en San José y alrededores: de las 634 personas funcionarias, sólo 202 (31,8%) ejecutan funciones fuera del Valle Central. Igualmente se evidencia que la estructura actual de puestos, no responde a los requerimientos asociados a la demanda: por ejemplo, hay carencia de recursos humanos especializados para desempeñar la función de representación judicial.

Por otra parte, el personal manifiesta necesidades de capacitación técnica que les permita incrementar y homogenizar la calidad de las acciones que les son encargadas; sin embargo, la institución no cuenta con un programa sistemático que atienda esa necesidad. Por ultimo, es reconocida la existencia de desmotivación en buena parte del personal; las estructuras de la institución deben atender esta situación y propiciar su solución, a fin de evitar que se afecte la prestación oportuna y sensitiva de los servicios a las personas usuarias directas.

En relación al perfil financiero [11] , se muestra que si bien existe un aumento sostenido en el tiempo de los recursos que le son asignados, el presupuesto de que dispone la institución es insuficiente. Aunque la diferencia entre ingresos y egresos en los periodos estudiados permite afirmar que el PANI no ha experimentado ningún déficit, lo cierto es que la institución no cuenta con un procedimiento de planificación estratégica que sirva de base a un presupuesto de los recursos requeridos para cada año, en función de sus necesidades reales. Esto explica como, aunque para algunos años se evidencia un superávit de operación y para otros las diferencias positivas han sido absorbidas como superávits comprometidos, para todos los periodos la institución ha manifestado públicamente disponer de recursos financieros insuficientes para cumplir de manera efectiva con sus competencias, en particular en lo que corresponde a la protección especial.

En general, se aprecia un incumplimiento del Estado en sus aportes a la institución, producto de una política fiscal muy restrictiva. Los egresos reales del PANI para los años 1998-2000, muestran un deterioro relativo del gasto en la función sustantiva de la institución: de una proporción del 86,29% para 1998, se pasó a una del 79,96% para el año 2000 en el gasto real de los programas sustantivos. Durante el periodo 1998-2000, se evidencia que la mayoría del gasto real de los programas sustantivos lo consumen las funciones de protección y atención a la infancia y adolescencia, mientras que es muy poco lo que se dedica a la defensa, garantía y promoción de derechos: se destinó el 7,78% en 1998, el 8,05% en 1999 y el 9,17% en 2000, para la defensa y garantía de derechos; y el 3,35%, 10,66% y 4,32% en los mismos años, para promoción de los derechos de la niñez y la adolescencia. La distribución de egresos según objeto del gasto para el periodo 1998-2000, muestra que la mayor proporción de erogaciones se realiza en servicios personales y en transferencias, las cuales corresponden a pagos a terceros en los programas de protección y atención.

En cuanto a los gastos de administración y apoyo administrativo, ascienden al 20,04%. Con respecto a los egresos del programa administrativo, se observa cómo los mismos se han reducido para el apoyo administrativo propiamente dicho y han crecido para la dirección superior. No obstante, es necesario tener presente que este dato fue posible obtenerlo para 1998 y 1999, no así para el resto de los años.

En suma, la situación financiera del PANI presenta una serie de debilidades estructurales en su planificación financiera y estratégica, lo cual limita su capacidad de gestión en materia presupuestaria. Este análisis no pudo constatar la realización de una defensa fuerte, por parte de los niveles directivos de la institución, para lograr la inclusión en el presupuesto nacional del 7% que le corresponde de lo recaudado por el Impuesto sobre la Renta, como fue establecido por Ley desde hace varios años; los ingresos corresponden en más de un 90%, a las subvenciones gubernamentales. Los egresos se concentran en los programas de protección y atención; los recursos dedicados a la defensa y promoción de derechos son muy reducidos. Además, la composición del gasto para apoyo administrativo, presenta un crecimiento más hacia la dirección superior que hacia el apoyo administrativo directo.

En conclusión, este panorama pone en la mesa de discusión, por un lado, problemas sustantivos relacionados con una clara ausencia de voluntad política superior para girar los fondos; por otra parte, visibiliza la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales de gestión financiera y la asignación eficiente de recursos en las áreas sustantivas que requiere el nuevo enfoque de derechos.

· Funcionamiento [12]

El PANI ha venido funcionando históricamente, sin un análisis de situación de la niñez que incluya: estudios de demanda vs capacidad de respuesta, contraste entre ambos y su capacidad de gestión, identificación de necesidades. Esta situación implica dificultades en la definición de las prioridades, la planificación operativa, la disponibilidad de recursos y la prioridad de proyectos, entre otras tareas administrativas y de gestión.

La institución cuenta con un sistema de información incipiente y requiere del diseño y estructuración de los sistemas de información disponibles, en función de revisiones y análisis periódicos.

En su articulación externa, falta precisar las vinculaciones y roles de las instituciones en el marco del Sistema y sus espacios de competencia, enlace, coordinación, control, seguimiento y valoración de impacto hacia el cumplimiento y garantía de derechos de la niñez y adolescencia.

Existen varias redes interinstitucionales que tienen relación con la niñez y adolescencia; son instancias diversas con perfiles y naturalezas muy diferenciadas. Se cuenta con el Sistema Nacional de Protección Integral, Consejo Interinstitucional de Atención a la Madre Adolescente, Sistema Nacional de Atención y Prevención de la Violencia Intrafamiliar y Consejo Nacional de Lactancia; con excepción de este último, el PANI participa en los otros, que son tres archipiélagos sin enlaces y vínculos definidos. Estas redes presentan competencias relacionadas con la coordinación de políticas y cumplimiento de la normativa legal vigente en cada área de trabajo, pero presentan dificultades de coordinación y cooperación entre sí. Precisamente en este punto, es donde el PANI debe clarificar el rol que le corresponde jugar: en algunos espacios en su función rectora y en otros, como ejecutor de protección especial.

En el Sistema Nacional de Protección Integral y su respectivo consejo, sólo los comités tutelares y las juntas de protección integral tienen competencias definidas (según su propia normativa) y participan en la definición de políticas. Las instituciones estatales -como Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, Cultura, Juventud y Deportes, Justicia y Gracia, Salud Pública, Planificación y Política Económica, Educación Pública, Gobernación y Policía-, presentan duplicidad y/o ambigüedad de funciones entre sí. Se muestra una clara duplicidad en las funciones definidas para las ONGs y los otros entes estatales. Por otra parte, las cámaras empresariales y las organizaciones laborales presentan una indefinición de funciones.

En síntesis, la estructura organizativa del PANI muestra un perfil vertical tradicional de funcionamiento, lo cual limita la capacidad gerencial y de planificación, desde su nivel estratégico hasta el nivel operativo y técnico.

En conclusión, el funcionamiento de la institución evidencia que en su operación, no cuenta con el reconocimiento necesario ni con recursos financieros suficientes, últimos que por inercia no gestiona apropiadamente; todo ello afecta su credibilidad y liderazgo interno, así como sus vinculaciones y percepción externa. Se requieren adecuaciones profundas en la estructura del PANI, lo cual implica hacer un alto en el camino y replantearse la infraestructura organizacional y de funcionamiento, en función del nuevo enfoque de derechos.

2.2. Sobre el cumplimiento de su función rectora

La práctica institucional refleja sensibles lagunas y ausencias en la formulación de políticas y orientaciones en el corto, mediano y largo plazo [13] , aún cuando su marco legal-constitucional le brinda una potestad clara en materia de niñez y adolescencia.

En este contexto, su práctica evidencia debilidades estructurales [14] como: falta de jerarquía política de la institución en la organización política del Estado; un evidente rezago institucional y de poder político en el marco de las demás instituciones e instancias que conforman el Sistema Nacional de Protección; inadecuada gestión institucional, sustentada en una estructura organizativa desfasada con respecto del marco jurídico actualmente vigente; un desempeño deficiente e insuficiente de los recursos humanos para la atención de la demanda, sin un perfil adecuado, capacitación y sensibilidad hacia los nuevos enfoques centrados en la protección especial y garantía de derechos.

Como consecuencia de esa falta de jerarquía política en sus relaciones con el Sistema Nacional de Protección Integral para Niñez y Adolescencia, es evidente una ausencia casi total de liderazgo para emitir y coordinar políticas públicas en la materia. También una situación de debilidad institucional en cuanto a la legitimidad frente a terceros, así como en la capacidad técnica que requiere todo ente rector, para desempeñarse en tareas sustantivas de rectoría (como monitoreo, control, seguimiento e investigación) para el cumplimiento de derechos y garantías mínimas para la población objetivo.

Lo anterior explica lo apuntado por las organizaciones e instituciones consultadas, quienes señalan que en el PANI es visible la ausencia de: políticas o poca claridad en los lineamientos, directrices y fundamento de las existentes, orientación y rectoría nula, diálogo interno y externo, seguimiento a la agenda nacional para la niñez y la adolescencia (principalmente en lo que respecta a sus metas), coordinación externa y cumplimiento repetido de convenios y decisiones adoptadas.

Sin embargo, hay que señalar que el PANI ha realizado en los últimos meses, un conjunto de esfuerzos y avances [15] en materia de rectoría. En ese contexto, resulta relevante destacar la conformación y puesta en marcha de la Comisión de Rectoría del PANI (con la asistencia técnica de UNICEF), así como la realización de distintas actividades y eventos de discusión, la elaboración de una propuesta de reforma institucional y de fortalecimiento del Sistema Nacional de Protección Integral (abril 2002) que ha sido un importante insumo para este Informe.

En conclusión, en materia de rectoría, los retos y desafíos del PANI deben concentrarse en: provocar una reforma institucional que permita superar esquemas de trabajo verticales que dificultan las posibilidades de articulación de esfuerzos, homogeneización de un lenguaje mínimo común, y el establecimiento de mecanismos de coordinación interna y externa. Al mismo tiempo, resulta urgente abordar la problemática que plantea la reducida claridad y difusión, a lo interno y externo de la institución, de la normativa específica en materia de niñez y adolescencia y de las competencias que a cada ente corresponde bajo el nuevo enfoque que esta tutela.

2.3. Sobre el cumplimiento de su función ejecutora

En cuanto al cumplimiento de la función ejecutora, la planificación del PANI ha estado circunscrita, en el mejor de los casos, a los periodos de gestión gubernamental. A ello se suma una percepción generalizada de inoperancia, improvisaciones, omisiones y principalmente, de atención centrada en la población abandonada o en situación extrema de riesgo social.

Sus actividades se concentran principalmente en: asistencia a los casos de las familias, niños, niñas y adolescentes en situaciones especiales de abandono, maltrato, abuso y explotación sexual o laboral, especialmente en lo que se refiere a la atención individualizada; a la referencia a internamientos preventivos o atencionales; y de manera mucho más limitada, a la asesoría y defensa legal. [16] Aquí, el balance realizado desde la perspectiva de la población objetivo, organizaciones de atención directa y especialistas, es muy desfavorable, ya que consideran que ni siquiera estas funciones básicas han sido desempeñadas de forma aceptable.

En cuanto a la representación legal, es evidente una ausencia de: representación activa y efectiva de los niños, niñas y adolescentes; acreditación idónea; directrices claras respecto de la obligación del apersonamiento; y de un inventario de recursos intersectoriales útiles para la población objetivo.

Al respecto, el análisis realizado por la Junta permite afirmar que en el PANI no se cuenta con buena capacidad de respuesta, debido a la ausente combinación equilibrada de recursos financieros, competencias, coordinación y exigibilidad a nivel interinstitucional y multisectorial; así como de la escasa planificación, análisis y control efectivo de los programas y proyectos, en función de lo que debe resolverse con respecto a la situación de la niñez y la adolescencia que requiere de esta intervención.

En síntesis, su función ejecutora presenta limitaciones sensibles ocasionadas por la falta de: una visión integradora para la atención de casos; planificación, seguimiento y evaluación; información adecuada para la toma de decisiones oportuna; atención especializada; cobertura suficiente y descentralizada; y de existencia de directrices y protocolos. También hay que considerar los problemas en la protección administrativa y especialmente, en la capacidad y actitud del personal técnico y administrativo, en los procesos de atención y prestación de servicios a la niñez y la adolescencia.

No obstante, se reconocen algunos esfuerzos y avances [17] realizados por el PANI en su función ejecutora y prestadora de servicios para la niñez y la adolescencia, vinculados con: reformas en el ámbito de la adopción, especialmente en la elaboración y aprobación de un nuevo reglamento del Consejo Nacional de Adopciones y de los Consejos Regionales de Adopción; diseño del sistema de información general institucional; diseño del sistema de información de la Secretaría Técnica de Alternativas de Protección; y diseño del sistema de auditorias de calidad de las alternativas de protección.

En criterio de esta Junta, los retos y desafíos más visibles del PANI en materia de protección especial, se relacionan directamente con: promover e implementar mayor agilidad en los trámites, procesos y procedimientos administrativos, técnicos y legales; implementar una evaluación y reestructuración profunda de sus enfoques, políticas y prácticas, dirigida al mejoramiento de la calidad de los servicios; diagnosticar adecuadamente las necesidades y dificultades de las personas involucradas; una mayor inclusión y participación de las organizaciones en la búsqueda de soluciones, alternativas y definición de políticas concertadas.

Capítulo III

Hacia la transformación y fortalecimiento del PANI: una propuesta

El conjunto de observaciones críticas sobre la estructura y funcionamiento del PANI, que la Junta de Notables formula con base en la información que obtuvo, pueden superarse en la práctica mediante la adopción de cambios, algunos inmediatos y otros, posteriores al cumplimiento de ciertos requisitos de orden legal o financiero.

Como fue señalado, la Junta formula las propuestas de cambio basándose en las consultas realizadas, los informes y estudios recibidos, así como en su propio análisis de la situación (descrita sumariamente en el Capítulo II). Estas recomendaciones, vistas en su globalidad, constituyen una propuesta estratégica de cambio; esta necesita para su implementación, transformarse en una propuesta operativa que también analice las implicaciones administrativas y financieras. La Junta ha extremado su sentido de realismo para formular propuestas completamente viables, compartiendo sus integrantes el criterio que el cambio institucional, implica un proceso de largo aliento y de realización progresiva. La formulación de la propuesta operativa y de las etapas para la transformación institucional -en función de lo que la Ley establece y de lo que niños, niñas y adolescentes demandan-, requiere de corto tiempo. Se estima que en un plazo no mayor de treinta días, puede contarse con una propuesta, siendo aconsejable que la elabore un equipo mixto, constituido por personal especializado del PANI y algunas personas consultoras calificadas.

Se desarrollan a continuación, las principales líneas de acción para el cambio.

Adopción plena del nuevo paradigma y armonía legal

La base del cambio institucional del PANI, se encuentra en una más decidida y sistemática adopción de la Doctrina de la Protección Integral, por parte de quienes trabajan en la institución. Esta transformación debe abarcar desde el nivel más alto de dirección y ser acompañada por directrices específicas, que orienten todos los procesos relacionados con la función rectora y con la protección especial de los derechos de niños, niñas y adolescentes que están bajo la responsabilidad institucional.

Es decir, la institución debe superar las prácticas que todavía se basan en un enfoque asistencialista, además de llenar las brechas y déficit en su funcionamiento operativo; es este funcionamiento el que origina pérdida de legitimidad ante la sociedad, grupos, organizaciones y ciudadanía. Tiene que desarrollar un enfoque que adopte como misión, la protección y fomento de los derechos para un desarrollo integral del niño, niña y adolescente.

Resulta también indispensable armonizar el Código de la Niñez y la Adolescencia y la Ley Orgánica del PANI, principalmente en relación con los artículos 3 y 4 de la Ley, efectuando los ajustes administrativos pertinentes.

Se recomiendan tres acciones específicas para esta línea de acción:

1. Un ejercicio sistemático de revisión profunda de las prácticas institucionales, que permita identificar si los enfoques, los procesos de los que forman parte e incluso los procedimientos que prevalecen, son acordes con el nuevo paradigma que instaura la doctrina de la protección integral. Este ejercicio permitirá evaluar el grado de incorporación que el PANI en su conjunto, ha hecho del nuevo enfoque. Si esta mirada específica a la práctica la realizan los propios funcionarios y funcionarias (con un apoyo externo que facilite la objetividad del análisis), se estará provocando al mismo tiempo, una progresiva conciencia institucional de la necesidad de mirar la acción cotidiana con nuevos ojos.

2. La adopción del nuevo paradigma será facilitada en gran manera, si el PANI dicta orientaciones precisas y medidas para regular la práctica a la luz del enfoque de la protección integral, en forma de directrices que tengan suficiente difusión y posterior seguimiento. Estas directrices tendrían que contar con indicadores que muestren el grado de adopción que, tanto la institución como su personal, van teniendo en la vigencia práctica del nuevo enfoque.

3. Tanto el proceso de revisión de las prácticas institucionales, como la difusión de las directrices, requieren ser acompañadas de un proceso sistemático de capacitación a todo el personal. La capacitación debe comprender también a los niveles directivos más altos de la institución, para garantizar coherencia en el conjunto.

Otorgamiento del rango de Ministro/a de Estado, sin cartera, a la Presidencia Ejecutiva del PANI, por su calidad de rector de las políticas de derechos en el Sistema Nacional de Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia.

El ejercicio de la función rectora que la Ley establece para el PANI, sobre el Sistema Nacional de Protección Integral a la Niñez y a la Adolescencia, requiere que la institución tenga en la estructura administrativa del Estado un nivel equivalente a la de las instituciones responsables de dirigir la política sectorial. Por eso, la Junta de Notables propone que la Presidencia Ejecutiva del PANI sea ejercida con rango de Ministerio de Estado, sin cartera. Las experiencias del Ministerio de Salud y del INAMU, muestran que esa condición es necesaria para contar con la autoridad que haga exigible el cumplimiento de la política en materia de derechos de la niñez y adolescencia. La doctrina de la protección integral y el enfoque de derechos tiene que cruzar toda la acción del Estado; la forma de asegurar que esto pueda ocurrir, es que la entidad rectora de las políticas públicas en la materia tenga el rango adecuado.

La función de rectoría del PANI es la capacidad que tiene para orientar la definición de políticas públicas integrales, articuladas e intersectoriales, para el funcionamiento efectivo del Sistema Nacional de Protección Integral para la Niñez y Adolescencia; comprende también, las facultades y competencias para monitorear el impacto que se deriva del cumplimiento del Estado y de la sociedad en su conjunto, de sus responsabilidades en materia de promoción y protección de los derechos. Es vital, dentro de la función de rectoría, la evaluación del accionar institucional público y privado, de manera tal que permita diseñar, corregir y complementar acciones en materia de promoción, prevención y protección de derechos. [18]

El ejercicio de la función de rectoría implica la promoción de una cultura de derechos y, como consecuencia, la apropiación ciudadana e institucional del nuevo paradigma. Esto será fruto de la orientación que la institución rectora dé a su trabajo con la sociedad civil, en un marco concertado y participativo.

La función de rectoría se ejerce en los siguientes ámbitos:

Ámbito de políticas con enfoque de derechos. Corresponde al PANI garantizar y defender los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, con base en considerar al niño, niña y adolescente como sujetos de derecho, velando para que ese elemento sea tenido en cuenta en las políticas públicas que se formulen para cada una de las etapas del ciclo de vida. Las políticas deben estar orientadas a garantizar la universalidad, integralidad e indivisibilidad de los derechos. También deben contener medidas para asegurar la inclusión de todos los niños, niñas y adolescentes en la vida social, dotando de oportunidades especiales a quienes estuvieren sufriendo algún tipo de exclusión y marginamiento por razones de género, ubicación geográfica o pertenencia étnica (entre los principales factores de discriminación).

El ámbito de la política pública sobre la que se ejerce rectoría, comprende tanto las medidas sociales como las económicas, en las cuales debe primar la aplicación del principio del interés superior de la niñez.

Ámbito del cumplimiento de derechos. Corresponde al PANI, como entidad rectora, dotarse de sistemas de información que le permitan realizar un seguimiento constante del cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, tanto en el nivel nacional como en el local. El fin de ello es basar sus orientaciones de política pública, en información objetiva que permita a quienes toman las decisiones de inversión social, canalizar los recursos con preferencia hacia las zonas donde las disparidades e inequidades son mayores. A la institución (o a otras instancias bajo su coordinación), le corresponde analizar la situación de la niñez y la adolescencia en función de sus derechos, así como realizar estudios que identifiquen los factores asociados a las violaciones o incumplimiento de derechos, de manera que puedan alimentarse las decisiones de política pública en la materia. Le corresponde también establecer mecanismos de exigibilidad institucional y social, para propiciar una amplia participación de la ciudadanía en ese ámbito.

Ámbito de coordinación. El Sistema Nacional de Protección Integral para la Niñez y la Adolescencia, sobre el cual el PANI ejerce la rectoría de los derechos, es la instancia de coordinación por excelencia entre todas las instituciones y programas que tienen por objeto la atención y la protección de la niñez y la adolescencia. Corresponde al PANI dictar las medidas que permitan asegurar la integralidad de la vigencia de los derechos para todos los niños, niñas y adolescentes.

Algunas tareas claves que se deben tomar en cuenta para el ejercicio de la rectoría, desde una institución como el PANI, son:

· Promoción y difusión de una cultura de derechos para la niñez y la adolescencia.

· Sensibilización y sistematización del ciclo de vida de la niñez y la adolescencia como valor agregado, principalmente en lo que concierne al trabajo institucional de sistemas y servicios sociales.

· Identificación y análisis de las causas y fuentes de problemas que enfrenta la niñez y la adolescencia.

· Captación e identificación de los recursos para los servicios de protección a la niñez y la adolescencia.

· Diseño y ejecución de instrumentos de sistematización, incentivo y sanción más efectivos.

· Diseño y ejecución de una metodología de segmentación social y priorización, que focalice los grupos de niñez y adolescencia más vulnerables o en riesgo.

· Asesoría, evaluación de resultados e investigación respecto del grado de cumplimiento de los derechos y políticas definidas, así como del estado de la situación integral para la niñez y adolescencia nacional y comparativamente con otros países.

Presidir ex oficio el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, para dinamizar los mecanismos de enlace con el Sistema Nacional de Protección Integral

La Junta de Notables recomienda que el PANI asuma ex oficio la Presidencia del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA), para la conducción y coordinación del Sistema Nacional de Protección Integral. El nuevo modelo de presencia del PANI en las políticas públicas sobre niñez y adolescencia, implica una estrecha vinculación de la institución con dicho Sistema. Su trabajo de rectoría se orienta hacia una articulación de esfuerzos institucionales y sociales.

La Junta recomienda que se formule una enmienda al actual Reglamento del Consejo, para introducir la disposición.

Asegurar la conformación de la Junta Directiva, con base en criterios de representatividad e idoneidad política y estratégica

El rediseño organizativo y funcional del PANI que la Junta de Notables recomienda, en consonancia con el enfoque integral, implica una responsabilidad central de las autoridades políticas superiores de gobierno en relación con el tipo, carácter y calidad de las designaciones de las personas funcionarias de alto nivel del PANI, específicamente de su Junta Directiva.

La Junta Directiva, en el marco de la función rectora definida, debe imprimir coherencia institucional al cumplimiento de las funciones sustantivas de la institución con el nuevo enfoque de protección y garantía de derechos; debe contar entre sus integrantes a ciudadanos y ciudadanas conocedores de los asuntos de los derechos de la niñez y la adolescencia y experimentados en su defensa, protección y difusión. Esa combinación de criterios de representatividad e idoneidad, resultará muy beneficiosa en el proceso de definición de orientaciones estratégicas para la institución.

Reorganización de la estructura funcional actual que incluya la creación de una Gerencia Estratégica.

La Junta de Notables propone la creación de una Gerencia Estratégica en el PANI, como una de las dos gerencias que por Ley la institución puede tener.

La Gerencia Estratégica estará orientada a dotar de instrumentos operativos a la función de rectoría. La gerencia contará con unidades y equipos de trabajo que le permitan apoyar los procesos de formulación de políticas públicas para las etapas principales del ciclo de vida, considerando la edad de los niños y niñas desde su nacimiento hasta antes de su ingreso a la escuela, la edad escolar propiamente dicha y la adolescencia. La existencia de sistemas de información debidamente articulados con el INEC y los sectores que manejan los datos sobre niñez y adolescencia, permitirán un efectivo monitoreo y evaluación del estado de los derechos de las personas menores de 18 años.

La Gerencia Estratégica estará en capacidad de realizar y encargar estudios de investigación y desarrollo, de manera que las medidas de política pública que dicte sean acompañadas de recomendaciones de estrategia para implementarlas y para asegurar una permanente mejoría de la calidad de los servicios y programas dirigidos a la infancia y adolescencia. Le corresponderá también diseñar y llevar adelante una estrategia de comunicación e información, con el fin de crear una cultura de derechos en la ciudadanía, conforme a los mandatos en la materia de la Convención de los Derechos del Niño y del Código de la Niñez y la Adolescencia.

Esta Gerencia Estratégica estará principalmente diseñada para producir las articulaciones debidas con el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia.

Conformación de una Gerencia Operativa, en la que se unifiquen las actuales Gerencias Administrativa y Técnica

La Junta de Notables propone la creación de una Gerencia Operativa en el PANI, como la segunda de las dos gerencias que por Ley la institución puede tener. Esta gerencia se conformará por la fusión de las dos que actualmente existen, denominadas Gerencia Técnica y Gerencia Administrativa. De esta manera, podrá darse una relación sinérgica entre los aspectos técnicos y administrativos, cuya desarticulación ha sido consistentemente observada en las consultas e informes recibidos por la Junta.

La Gerencia Operativa consolidará y perfeccionará la función ejecutora que le corresponde al PANI y estará encargada de producir un cambio radical en el funcionamiento actual de la institución, posibilitando la articulación entre las funciones sustantivas y los servicios de apoyo, de manera tal que el trabajo sea permanentemente regido por las necesidades de la población objetivo. Esta Gerencia otorgará a la unidad de supervisión una importancia particular, así como a los procesos de acreditación y auditorias de calidad.

Resulta prioritario un proceso agresivo y sostenido de desconcentración institucional, que consolide el proceso de regionalización actualmente iniciado, el que deberá ser complementado con una mayor delegación en la toma de decisiones a nivel de las oficinas locales.

Elaboración de un Plan Estratégico, fundamentado en un estudio de situación de la demanda real de servicios que tiene el PANI en relación con la capacidad institucional de respuesta.

La Junta de Notables recomienda que la Junta Directiva del PANI lidere la formulación de un Plan Estratégico de largo plazo, en el que se basen los planes anuales. Este Plan deberá contemplar a la institución en la perspectiva de dotarla de toda la capacidad de respuesta que requiera la demanda de servicios, cuyo estudio debe ser previo a la formulación de ese Plan. En el Plan deberán estar incluidos los siguientes aspectos:

Ajuste del perfil profesional y técnico del personal y sus funciones, acorde a la nueva estructura organizativa aquí propuesta, así como revisión de los horarios de disponibilidad del personal para acomodarse a las reales necesidades de los usuarios de los servicios de protección especial.
Diseño y desarrollo de un programa de capacitación continua para profesionales y técnicos, conformado a partir de los resultados de los estudios de demanda y las áreas de competencia institucional.
Desconcentración de competencias y delegaciones de poder de decisión en los ámbitos regional y local. Esto supone la existencia de voluntad política para llevar adelante una real redistribución de poderes, así como la ejecución de una estrategia orientada a incrementar la capacidad regional y local para asumir tales delegaciones. Resulta prioritario que este proceso se lleve a cabo de forma agresiva y sostenida, que consolide el proceso de regionalización actualmente iniciado, el que deberá ser complementado con una mayor delegación en la toma de decisiones en el ámbito de las oficinas locales.
Consolidación del proceso de dotación y uso de instrumentos técnicos y tecnológicos que fortalezca la capacidad de supervisión, acreditación y realización sistemática de auditorias de calidad.
Fortalecimiento de la Oficina de Contraloría de Servicios, en todo lo que necesite para ser eficiente en el monitoreo y resolución de problemas de calidad de servicios reportados por sus usuarios. Esto implicará la asignación apropiada de recursos a esta Oficina y, por parte de ésta, la emisión de informes periódicos con carácter público, desde un enfoque de rendición de cuentas.

Ámbito Recursos Humanos: perfil y desafíos

LUGAR DE TRABAJO	N° DE FUNCIONARIOS
Gerencia Administrativa	73
Gerencia Técnica	47
Presidencia Ejecutiva	42
Dep. de Informática	5
Junta Directiva	4
Guadalupe	45
Sur	37
Aldea Arthur Gough	36
Desamparados	36
San José	27
Tibas	27
Perez Zeledón	25
Limón	22
Heredia	18
Cartago	17
Liberia	15
Alajuela	14
Puntarenas	14
Oeste	12
Santa Cruz	11
Siquirres	11
Naranjo	10
Corredores	10
Puriscal	10
San Carlos	9
Turrialba	8
San Ramón	8
Golfito	6
Región Central Este	5
Talamanca	5
Osa	5
Los Chiles	5
Grecia	4
Sarapiquí	4
Aguirre	4
Región Oeste	2
Edificio Viejo	1
TOTAL	634

Ámbito Financiero: integración y omisiones

DETALLE/AÑO	1994	1995	1996	1997
	REAL	REAL	REAL	REAL

EGRESOS	¢785.687.570,55	¢298.390.347,10	¢1.375.410.293,00	¢2.919.129.536,43
INGRESOS	¢703.525.506,00	¢497.656.407,55	¢1.472.724.364,61	¢2.919.130.285,00
DIFERENCIA	-¢82.162.064,55	¢199.266.060,45	¢97.314.071,61	¢748,57

DETALLE/AÑO	1998	1999	2000
	REAL	REAL	REAL

EGRESOS	¢3.588.621.773,50	¢3.854.000.000,00	¢4.571.172.750,00
INGRESOS	¢3.588.621.775,00	¢3.854.000.000,00	¢4.571.172.750,00
DIFERENCIA	¢1,50	¢0,00	¢0,00

Fuente: Liquidaciones Presupuestarias del PANI presentadas ante la Contraloría General de la República, 1994-2000.

Mapeo legal institucional: islas, archipiélagos y constelaciones

Cuadro de texto:

Cuadro de texto: Comentario acerca del Mapeo Legal Institucional

El Ordenamiento Jurídico Costarricense contempla el mandato constitucional de protección especial para la mujer y para los menores en cualquier ámbito de la vida. El sistema jurídico vigente pretende construir un amplio régimen de protección para la población infante-adolescente, a través de redes interinstitucionales como sistemas o consejos; y en los cuales, tienen participación distintas organizaciones e instituciones, publicas y privadas.

Puede decirse que el fundamento o marco mínimo normativo de protección a este sector de la población lo encontramos en el artículo 55 de la Constitución Política, que otorga la competencia especial de proteger a los menores a una institución autónoma del gobierno central, capaz de autorregularse y de llevar adelante su gestión. Otra parte de este marco mínimo, lo constituye el Código de la Niñez y la Adolescencia, con el cual el legislador trató de definir el contenido de cada derecho que pertenecen a los niños y adolescentes, pidiéndose clasificar por áreas: salud, educación, cultura y recreación, acceso a la justicia, trabajo y derechos de la personalidad. Este cuerpo normativo, también establece competencias especificas a instituciones, como por ejemplo a la Defensoria de los Habitantes, a quien le otorga el deber de fiscalizar la labor del Consejo de la Niñez y la Adolescencia (CNNA).

Asimismo, establece una estructura jerárquica de las normas, dando preferencia a los tratados internacionales, incluso por sobre la propia Constitución. Pero al mismo tiempo, trata de establecer mecanismos de garantía a tales derechos, a través de un Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI), como una red o estructura interinstitucional, en la que participan distintas organizaciones, sectores o instituciones del país; a saber: ONG´s, Juntas de Protección (JPI), Comités tutelares (CTES. TLES), Instituciones estatales, y el Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CNNA).

En cuanto a este ultimo se detecta una peculiaridad importante, ya que como parte del SNPI se mencionan las Instituciones estatales, de manera general; mientras que, como parte del CNNA, se mencionan, en especifico, distintas instituciones, a saber:

Organizaciones Laborales (ORG. LAB)
ONG´s
Cámaras empresariales (CM´S.ELES)
Ministerio de Gobernación y Policía (MGP)
Ministerio de Planificación Nacional y Política económica (MPNPE)
Ministerio de Salud Publica (MSP)
Patronato Nacional de la Infancia (PANI)
Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS)
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)
Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes (MCJD)
Ministerio de Justicia y Gracia (MJG)
Ministerio de Educación Publica (MEP)
Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)

Como puede observarse existe un duplicidad de funciones a lo interno del SNPI, entre las mismas organizaciones estatales, con la agravante de que, debido a la escasez de claridad de la norma en la definición del papel a jugar por parte de cada una de las instituciones como miembros del CNNA, no es posible siquiera insinuar dicho rol o papel, tornándose ambigua o incierta su participación. El problema se extiende a las ONG´s y a las cámaras empresariales y organizaciones laborales, para las cuales no hay una clara definición de funciones, o bien hay duplicidad de competencias.

Por otra parte, el Consejo posee funciones deliberativas, es decir, consiste en un órgano colegiado, integrado por las instituciones antes mencionadas, y en donde se participa de la definición de políticas, en el conocimiento y la aprobación de proyectos, informes y programas de cada una de las instituciones miembros; pero en donde el PANI se muestra como un miembro más, sin facultad de dirección ni fiscalización sobre las otras instituciones, a pesar del llamado constitucional de protección al menor costarricense.

Del análisis de las normas es posible detectar la duplicidad de funciones: Según el Código de la Niñez y la Adolescencia, las campañas y procesos de vacunación deben estar en manos de la CCSS; sin embargo, de acuerdo a la Ley Nacional de Vacunación, artículos 6 y 7, el Ministerio de Salud, a través de la Oficina Nacional de Vacunación, es la llamada a cumplir con dicha función. Visto el choque de normas, bien podría pensarse que el Código de la Niñez derogó tácitamente la ley nacional de vacunación; pero ello no permite dilucidar la pregunta de cuál es el papel del Ministerio de Salud, y de la Oficina de Vacunación, como parte del CNNA; y sobre todo, cuál sería la relación con el PANI, en materia de vacunación?. De manera similar, por vía de decreto, existe una Oficina dedicada a valorar el trabajo infantil en Costa Rica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Pero el SNPI constituye, por establecerse en el Código de la Niñez y la Adolescencia, parte del marco mínimo de protección al menor. Ello se confirma por la existencia de otras redes interinstitucionales, componiéndose así un amplio régimen de protección dentro del cual se ubica, además del SNPI, el Consejo Nacional para la Lactancia Materna (CNL), el Consejo Interinstitucional de Atención Integral a la Madre Adolescente (CIAMA), y el Sistema Nacional de Atención y Prevención de la Violencia Intra familiar (SINAPVI), Consejo Nacional de Espectáculos Públicos (CNEP) del cual forma parte una Comisión Nacional de Espectáculos Públicos (CNEP), y el Consejo de Control de la Publicidad del Tabaco (CCPT).

Es así como el contexto de protección a los niños y adolescentes podría describirse como un conjunto de redes, en cuyos ámbitos participan distintas organizaciones e instituciones, sobresaliendo el papel de las instituciones públicas; y además, existiendo entre ellas relaciones de cooperación y colaboración, que si bien no se dicen literalmente en la norma, lo cierto es que ello se deduce partiendo de un concepto de atención integral al menor, que parecen seguir todas las estructuras o redes interinstitucionales.

Otro aspecto importante de resaltar es que parece común encontrar la participación de las instituciones estatales en varios de estas redes (consejos o sistemas), sin que, en la práctica, pueda identificarse una coordinación entre las distintas representaciones de una misma institución en los diferentes espacios interinstitucionales. La participación en diferentes representaciones, en distintos espacios, lleva a pensar que a una misma institución se le dificultaría coordinar las distintas representaciones; y ello nos lleva a visualizar otra arista del problema.

Desde el punto de vista jurídico-positivo, no existe relación de coordinación ni cooperación alguna entre las múltiples redes interinstitucionales relacionadas a la protección al menor; tan sólo, podría pensarse que a lo interno de cada miembro, de cada red, existiría la mínima obligación de coordinar el papel de sus diferentes representaciones ante las distintas redes. Pero lamentablemente, además de esa falta de coordinación entre redes, no existe un elemento de control o, de alguna forma "un gestor o rector", que haga comulgar las políticas de cada una de ellas; y el PANI, órgano de rango Constitucional, aparece en este contexto como un miembro más, en igualdad de condiciones de coordinación que las otras instituciones miembros de cada Consejo o Sistema.

Por otra parte, se ubican, fuera de dichas redes, otras competencias, con la Defensoría de los Habitantes, el Instituto Nacional de Seguros o las Municipalidades, alas que el Código de la niñez y la Adolescencia otorga competencias específicas.

[1] Cfr. Cronología de Trabajo Junta de Notables, en Sección de Anexos de este Informe.

[2] Análisis Situacional de los Derechos de las Niñas y las Adolescentes en Costa Rica. Universidad de Costa Rica-UNICEF, San José, 1999.

[3] Tatiana Treguear y Carmen Carro. 1999. En Análisis Situacional de los Derechos de las Niñas y las Adolescentes en Costa Rica. Universidad de Costa Rica-UNICEF, San José, 1999.

[4] Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia. Universidad de Costa Rica-UNICEF, San José, 2001.

[5] Kurz, K. & C. Prather. Improving the Quality of Life of Girls. AWID-UNICEF, New York, 1995.

[6] Cfr. Caso de Reforma en Colorado, Estados Unidos, en la Sección de Anexos de este Informe.

[7] Con extractos de los análisis que han realizado Mabelle Figueroa, Yensy Herrera, y Lilihanny Linkimer.

[8] Con extractos de los análisis que ha realizado Warren Crowther para el caso del Ministerio de Salud y Sector Salud de Costa Rica.

[9] Extracto del Informe de Sistematización de la Consulta realizada a organizaciones, asociaciones y albergues. Se realizó entre el 1 y el 15 de febrero del 2002. Se utilizó una guía metodológica que incluía una estructura de preguntas, la cual fue enviada a las organizaciones por medio de facsímil. La muestra de organizaciones que respondieron fue de un total de 19, a saber: Albergue Tibás, Ciudad de los Niños, ADESOH, PROCAL, Hospital Nacional de Niños, Hogar Siembra, Asociación Estrella Brillante, UNIPRIN, Guardería San Francisco, UNA-INEINA-CIDE, Programa Hogar Escuela Episcopal, Asociación Hogar Cristiano, Institución Santa María Eufrasia, Asociación Bienestar Social Ciudad de Escazú, Asociación Roble Alto, Asociación Protección a la Infancia de San Ramón, Asociación Casa Niño, Jefaturas relacionadas del Hospital Nacional Psiquiátrico.

[10] Cfr. Sección de Anexos Recursos Humanos y Financieros.

[11] Esta información se estructura a partir de liquidaciones presupuestarias del periodo 1992-2000. La información recopilada para el análisis proviene de 1998 al 2000, obtenida de forma desigual por parte del PANI; el resto de informaciones se obtuvieron en los archivos de la Contraloría General de la República. Esta situación explica que las series de ingresos y egresos sean de periodos diferentes.

[12] Cfr. Sección de Anexos Funcionamiento y Mapeo Legal Institucional.

[13] Cfr. Informes de la Contraloría General de la República, Defensoría de los Habitantes, Propuesta de Reestructuración de los Trabajadores Sociales del PANI, entre otros.

[14] Cfr. Ibidem y UCR, Escuela de Trabajo Social, Consultoría Juntas de Protección de la niñez y adolescencia e identificación de las mejores prácticas de rectoría, diciembre 2001. Pp. 7

[15] Cfr. Sección de Anexos Cronología de Esfuerzos y Acciones del PANI 2001-2002.

[16] Cfr. Bases para la reforma institucional del PANI, diciembre 2001. Pp.7

[17] Cfr. Sección de Anexos Cronología de Esfuerzos y Acciones del PANI 2001-2002.

[18] UCR-UNICEF, Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia en Costa Rica, 2001, pp.25

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