La Autoridad Presupuestaria

 ¿Es anacrónica frente a las estrategias del siglo XXI?

Leonardo Chacón Rodríguez Profesor Escuela de Administración Pública-UCR. Coordinador, Comisión de Proyección Nacional

La Escuela de Administración Pública sugirió un conjunto de temas ( La Nación , 8/07/2007 ) en el marco de la transformación del Estado con el propósito de participar activamente en el debate nacional y como una contribución efectiva en la construcción de un modelo de administración pública que agregue valor a la sociedad costarricense, participando en el proceso productivo del sector público y privado.

Con un interés de propiciar el desarrollo administrativo e institucional dentro de las nuevas exigencias que son propias del país y del contexto internacional, hemos repensado el papel de la Autoridad Presupuestaria (AP) con vista a la construcción de capacidades estratégicas para el desarrollo que requiere el país en el siglo XXI.

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La AP fue creada por Ley n.° 6821 de 1982 como resultado de una situación de la deuda y fiscal, de condicionantes del Fondo Monetario Internacional (PAE I) y concentración de la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo Central; con la intención de mejorar los problemas de coordinación institucional en materia de gasto público. Se conformó con el ministro de Hacienda, el ministro de Planificación y por el presidente ejecutivo del Banco Central, figura sustituida, a partir del 2001, por un ministro que designa el presidente de la República.

Sus decisiones se materializan con directrices anuales sobre política presupuestaria y de empleo público; apoyándose en una Secretaría Técnica que “analiza” presupuestos (entiéndase solo gastos) de instituciones públicas con competencias en materias técnicas y especializadas, cuyos presupuestos equivalen aproximadamente a un 40% del PIB. Esta labor es realizada por unos 30 funcionarios con criterio solamente de reducción de gastos en perjuicio de la inversión social necesaria para el desarrollo.

Visión de corto plazo. Su creación privilegió una visión de corto plazo en la gestión de las instituciones públicas y el proceso presupuestario, caracterizada por la preeminencia de lo fiscal sobre los objetivos esenciales que originaron su creación. Como consecuencia se atrasaron las inversiones públicas estratégicas para la competitividad del país, se deterioró aún más la autonomía de las instituciones autónomas y se renunció a una política de empleo público que potencializara el conocimiento. Estos desaciertos no solo entrabaron aun más la gestión pública, sino que no se atacó el principal origen del déficit fiscal (Poder Ejecutivo Central y Banco Central).

Lo anterior se demuestra al descomponer el déficit global el periodo 1983 al 2006, este se ha concentrado en las pérdidas del Banco Central y el déficit del Poder Ejecutivo Central, que registran un déficit promedio con respecto al PIB de –1.91% y –2.63%, respectivamente. Los sectores institucionales conformados por las empresas públicas e instituciones autónomas han sido desde los ochenta, la mayor de las veces, superavitarios con 0,29% y 0,89% del PIB, respectivamente; limitándolas así en su capacidad de prestación de servicios y creación de infraestructura básica. Estas figuras emprendedoras no producen déficit fiscal, ya que sus ingresos dependen de la venta directa de sus servicios. Sin embargo, los tomadores de decisiones de este órgano colegiado mediante directrices y tope presupuestario han tomado estos superávit para financiar vía instrumentos del Banco Central y del Ministerio de Hacienda a los deficitarios, posponiéndose indiscriminadamente las inversiones públicas para el desarrollo con altas tasas de retorno como energía y telecomunicaciones (19%) o autopistas (29%). Esto equivale a contraer un préstamo por lo menos con la misma tasa de interés (Banco Mundial,Límites de la Estabilización, 2004).

Gasto público. Estos mecanismos de financiamiento han sido declarados inconstitucionales mediante sentencias de la Sala Constitucional N° 6345-97 de 1997 y la N° 3220-100 del 2000. La Sala afirma que el acatamiento de las directrices de la Autoridad Presupuestaria ha generado una situación en la cual las instituciones “han debido tomar una parte para constituir ese superávit, ni siquiera voluntariamente, sino acatando órdenes, directrices de la Autoridad Presupuestaria del Poder Ejecutivo, que les han obligado a subejecutar sus presupuestos de inversión y a sustraer esa parte de sus ingresos de su aplicación al fin público para el que fueron autorizados legalmente, lo cual conduce, asimismo, a nada menos que una malversación oficial de los fondos públicos, al imponerle el deber adicional de invertirlos en bonos de la deuda interna del Estado, cerrando así un previsible círculo vicioso: ¡ahorre, invierta, regale!". Aun así, la AP continua con estas prácticas.

En materia de empleo público ha primado el gasto como único criterio de aprobación y si bien esto obliga a justificaciones válidas por parte de los entes para crear nuevas plazas, para el sector público ha sido desacertado; ya que en la práctica la aprobación de nuevas plazas implica periodos interminables de justificaciones. Imaginemos estas condiciones en la estructura de costos de proyectos hidroeléctricos, alcantarillado, control de cacería furtiva etc.; simplemente un burocratismo que promueve la fuga de recurso humano valioso, que le resta capacidad de respuesta y competitividad al sector público y al país en general. Si a esto le sumamos los plazos contenidos en la normativa sobre contratación administrativa, las transferencias tardías de recursos y cuadros gerenciales sin autonomía administrativa real; sin duda la intromisión de la AP es sumamente perniciosa. Sobre este tema es necesario preguntarse ¿Existe política de empleo para el sector público? ¿Estaremos frente a una superposición de competencias? ¿Estaremos propiciando la fuga del talento humano del sector público?

Anacronismo. Hoy día la AP resulta anacrónica para un contexto complejo que demanda acciones y responsabilidades de los cuadros directivos de la Administración Pública. El caso de la banca estatal que en 1988 se liberó de muchas “ataduras”, incluida la AP, es un excelente ejemplo. Para el año 1995 empieza a competir y hasta la fecha el balance-susceptible de mejora aún-es positivo. En condiciones de futura apertura y competencia la AP resulta incompatible.

La decisión adoptada para la Banca Estatal debe replicarse al sector público; máxime cuando existe la Contraloría General de la República, MIDEPLAN, la Dirección General de Presupuesto, la Dirección General de Servicio Civil, instancias de supervisión financiera creadas en la década de los noventa entre otras; así como la reciente Ley n.° 8131 que establece un régimen de responsabilidad del máximo jerarca por incumplimiento total o parcial de metas (art. 112).

Las herramientas que fueron buenas para hace más dos decenios chocan con las necesidades y demandas de inversiones estratégicas que el país requiere desde el Sector Público. Desde el punto de vista de su organicidad y complejidad, la AP es disfuncional, a los objetivos sociales de las instituciones públicas, máxime si aspiramos a un modelo de país orientado hacia el desarrollo y el crecimiento.

Definitivamente los tiempos cambiaron y la AP y su lógica de corto plazo, representada por su histórica conformación política, debe ser suprimida de la gestión del presupuesto público, a fin de equilibrar la toma de decisiones hacia la inversión pública estratégica, que no es otra cosa que inversión social necesaria para el desarrollo.