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Crisis del Estado de derecho costarricense “No basta vivir cronológicamente en el siglo para estar a la altura de los tiempos”Rubén Hernández Valle Para entender la crisis actual del Estado costarricense, es necesario analizar los orígenes de su concepción jurídico-política y la doctrina que la impregnó. Hasta l948, el Poder Ejecutivo era un órgano político por antonomasia, que tenía facultades constitucionales y legales para tomar todas las medidas necesarias para resolver los problemas de turno. Tal era su poder, que Rodrigo Facio decía que el presidencialismo que consagraba la Carta de 1871 era un auténtico “Luiscatorcismo republicano”. En la Constitución de l949 se atenuó este presidencialismo exacerbado mediante la introducción de algunas instituciones propias del régimen parlamentario, tales como la contrafirma ministerial, las Comisiones de Investigación, los votos de censura, etc. La creación de la Contraloría General de la República introdujo el primer elemento distorsionador en nuestro régimen presidencialista, al otorgársele a ese órgano potestades de control previo sobre algunas acciones de la Administración Pública. Esta concepción, que surgió como reacción coyuntural a la corrupción administrativa de los gobiernos de 1940 a 1948, partió de la premisa de que los funcionarios públicos eran corruptos, salvo prueba en contrario, por lo que había someter su acción al control previo de mamá Contraloría. No obstante, el Poder Ejecutivo durante las décadas de los años cincuenta y sesenta continuó siendo el principal centro político del sistema y estaba dotado de amplias potestades discrecionales para ejercer sus funciones constitucionales y legales, lo que le permitía actuar con agilidad en la resolución de los problemas nacionales. La Asamblea Legislativa, por su parte, tenía un reglamento interno escueto que permitía que los proyectos de ley se tramitaran con celeridad. Dentro de esta estructura jurídico-administrativa, don José Figueres construyó el otrora exitoso Estado social de derecho e hizo que la socialdemocracia se volviera parte de la idiosincrasia costarricense. Sin embargo, esta situación cambió radicalmente a partir de los años setenta. En efecto, basados en una concepción del Estado de derecho copiada de Alemania, Italia y de la doctrina administrativa española prevaleciente durante la última época franquista, el Estado de derecho costarricense cambió radicalmente como lo demostraremos a continuación. El principio de legalidad. El modelo copiado surgió como consecuencia de una reacción lógica contra tres gobiernos totalitarios (Hitler, Mussolini y Franco), por lo que el culto por el principio de legalidad se convirtió en su pieza angular. De ahí se pasó a eliminar paulatina y aceleradamente la discrecionalidad administrativa y hasta la política de los órganos representativos, mediante la creación de innumerables órganos de control supuestamente de carácter técnico. Don Alberto Cañas, con la agudeza política que lo caracteriza, fue el primero en denunciar públicamente este cambio que se estaba dando en la concepción de nuestro Estado de derecho hace más de 30 años. Sin embargo, nadie le prestó atención a su advertencia y el proceso siguió su marcha irreversible. En l962, Eduardo García de Enterría, administrativista español de gran influencia en nuestro medio, inauguraba su cátedra con una conferencia titulada “La lucha contra las inmunidades del Poder”, donde desarrollaba la tesis de que no deben existir áreas de actividad de la Administración Pública exentas del control jurisdiccional. La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se inscribió dentro de esta doctrina y prácticamente eliminó los reductos de la discrecionalidad administrativa en nuestro ordenamiento. Posteriormente, la Ley General de la Administración Pública reforzó y profundizó esta doctrina, creando una Administración Pública totalmente sumisa del principio de legalidad en sentido amplio, el cual incluye tanto las normas escritas como no escritas ( principios generales del derecho, costumbre, jurisprudencia) y a una serie de procedimientos de obligatorio acatamiento para el actuar de la Administración Pública. A finales de la década de los ochenta se creó la Sala Constitucional, a la cual se la dotó de extraordinarios poderes de fiscalización sobre la Asamblea Legislativa, tanto preventivamente como a posteriori, así como la posibilidad de de interferir, por medio del recurso de amparo, sobre el diario accionar de la Administración Pública en temas tan técnicos como la materia ambiental y la seguridad social. A principios de los noventa, se creó la Defensoría de los Habitantes, que vino a establecer nuevos controles sobre el accionar de la Administración Pública, complementarios de los ya ejercidos por la Sala Constitucional y la Contraloría. Administración prisionera. A mediados de esta década se dotó de carácter vinculante a los dictámenes de la Procuraduría para toda la Administración Pública y se reforzaron las potestades de control a priori de la Contraloría, con la promulgación de una nueva ley orgánica. A partir de este momento, la Administración Pública quedó prisionera de la Procuraduría y de la Contraloría internamente, y de la Sala Constitucional y de la Defensoría de los Habitantes, externamente. Su discrecionalidad administrativa y política pasó a ser un recuerdo nostálgico del pasado. La Asamblea Legislativa se enredó en sus propios mecates y por medio de alambicadas reformas reglamentarias creó una normativa interna, que ha terminado por paralizarla. Hoy día un solo diputado puede ejercer el veto sobre cualquier asunto de interés nacional, como lo demuestra la tramitación de las leyes complementarias del TLC. A mediados de la década anterior, se creó la Setena, institución que por su inoperancia operativa y falta de recursos humanos y materiales, se ha convertido en una auténtica carlanca para el desarrollo del país. Finalmente, a inicios de la presente década, con la aprobación de la Ley General de Control Interno , la Contraloría adquirió potestades expresas para interferir directamente sobre la autonomía administrativa y hasta política del Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y las mismas Municipalidades. Hoy día puede asegurarse, sin temor a equivocaciones, que la Contraloría coadministra y cogobierna con los órganos políticos y administrativos del Estado. El último elemento que ha terminado por maniatar al Estado costarricense es la preponderancia de los cuadros medios en la Administración Pública. En algunas de ellas, no se mueve un dedo ni se puede realizar ningún cambio sin el consentimiento previo de los mandos medios, que se han enquistado dentro de las instituciones y son las que realmente ejercen el poder. Todo lo anterior ha conducido a que el Estado costarricense se encuentre atado de pies y manos y que las decisiones innovativas que se toman para resolver los serios problemas que afronta el país no puedan ser ejecutadas, pues siempre hay una ley, un reglamento, una orden o una resolución de una institución de control o de un órgano asesor que lo impide. O simplemente los mandos medios deciden no hacer nada y todo se paraliza. Lo que procede, en estos momentos, es replantearse el concepto de Estado de derecho que ha permeado profundamente nuestras instituciones políticas y administrativas durante los últimos cuarenta años, a fin de que se logre un equilibrio entre la prerrogativa y la garantía, pero, al mismo tiempo, podamos contar con un Estado eficiente y moderno, capaz de hacerle frente con éxito a los retos que nos plantea la sociedad moderna. Con las herramientas con que contamos en la actualidad estamos perdiendo la guerra a pasos agigantados. Los formalismos estériles prevalecen sobre la sustancia; la veneración del principio de legalidad impide que los problemas sustanciales se resuelvan con celeridad. Como decía don Constantino Láscaris, “No basta vivir cronológicamente en el siglo XX (ahora XXI ) para estar a la altura de los tiempos”.
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