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Dos peligrosos desafueros Aspectos básicos al finiquitar los conflictos entre los servidores públicos y el INSEduardo Sancho Abogado, exmagistrado de la Sala Constitucional He leído con suma atención las diferentes opiniones vertidas sobre el tema del pago de las prestaciones sociales, en el caso de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros (INS) y quisiera expresar mi opinión, con el único objeto de aclarar ciertos puntos que encuentro han quedado oscuros. Pretendo ayudar a evitar, a toda costa, que se cometa uno de dos desafueros: o una infracción al principio de legalidad presupuestaria del Estado, en el manejo de los fondos públicos, o una gravísima injusticia contra los derechos de los servidores del INS que renunciaron a sus cargos pretendiendo el pago de las prestaciones sin límite temporal. Las posibles infracciones se cometerían, básicamente, por la falta de claridad en los conceptos que se deben manejar. El Estado social de derecho, y Costa Rica lo es, se estructura sobre la base de dos instituciones primordiales: en primer término, se sustenta en el principio de supremacía de la norma constitucional, en virtud de la cual el Estado se somete de manera directa al orden constitucional y a los derechos fundamentales que él contiene, de manera que toda la construcción jurídica que dicta el Estado para ordenar sus relaciones con las personas debe estar conforme con la ideología de la Constitución Política (CP), que en lo medular, en el caso de Costa Rica, se sustenta a partir de la doctrina social de la Iglesia y en la solidaridad, como lo expresan los artículos 50 y 74 de la CP y como lo ha desarrollado la jurisprudencia de la Sala Constitucional (SC). En segundo término, la existencia de una eficaz protección del ciudadano contra las acciones del poder público, representada en una judicatura independiente que permita un rápido y efectivo acceso del ciudadano a la justicia para hacer que el principio de la supremacía brille siempre y sobre todas las cosas. En Costa Rica el principio de supremacía de la norma constitucional ha sido moldeado, abundantemente, por la jurisprudencia que ha dictado la SC; y el régimen de impugnación deriva de las disposiciones contenidas en el Derecho de la Constitución y de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC). El Derecho de la Constitución (DC) lo integran las normas, principios y valores de la CP, como de los tratados y convenios internacionales vigentes en el país y la doctrina que emana de la jurisprudencia de la SC. El medio que el régimen jurídico pone a disposición de las personas para hacer defensa del Derecho de la Constitución es la llamada "acción de inconstitucionalidad", la que es producto de la conjunción de los artículos 10 de la CP y 3 de la LJC, de manera que "se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos , o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales". Convención Colectiva del INS. La CP, en su artículo 10, optó por depositar la función interpretadora de la CP en la SC, que es el órgano de rango superior que decide, en única instancia, si existe o no confrontación de la supremacía constitucional y para hacerlo debe fundamentarse en el Derecho de la Constitución, en el que están integrados los principios de la irracionalidad, por carecer la norma de razón, de irrazonabilidad, cuando la norma es contraria a la razón y de la proporcionalidad, que es la correspondencia que debe existir entre la norma y los fines que persigue. Si al dictar sentencia en una acción de inconstitucionalidad la SC la declara con lugar, la norma se anula del ordenamiento, con efecto declarativo y retroactivo a la fecha en que entró en vigencia, salvo los derechos adquiridos de buena fe, que de todas formas siempre se presume y se refiere a todos aquellos que se obtuvieron antes de ser cuestionada la norma. Algunas cláusulas de las convenciones colectivas han sido cuestionadas, al alegarse que son abusivas de la ideología de la CP y desproporcionadas frente al deber de solidaridad, exceso que conduce, también, a la ruptura del principio de igualdad. En el caso de la cláusula de la Convención Colectiva del INS que se refiere al pago de las prestaciones sociales sin límite, la acción fue presentada el 17 de noviembre del 2003 y ocupa el expediente No. 03-11923; el 11 de febrero del 2004 fue publicado el primer aviso en el Boletín Judicial, y se advierte que en los procesos o procedimientos en los que se discuta la aplicación de la norma, no se dicte la resolución final mientras la SC no haya dictado sentencia. Con la publicación del primer aviso en el Boletín Judicial cesaron los efectos de la buena fe, puesto que con el aviso se notifica que la norma ha sido impugnada por violar la CP, de manera que, a partir de esa fecha, los interesados en la aplicación de la norma quedan sujetos al resultado de la acción. Cuatro aspectos básicos. En el debate que se sostiene sobre el caso del INS, que, dicho sea de paso, no ha sido resuelto por la SC, surgen al menos cuatro aspectos que se deben tener en cuenta para finiquitar los conflictos individuales entre los servidores públicos y el INS: a). En tanto no se dicte la sentencia por la SC la norma no puede ser aplicada; hacerlo implica violar el artículo 81 de la LJC y, obviamente, toda la normativa relacionada con la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. b). Si la SC declara sin lugar la acción, no hay problema alguno, y la disposición conservará su valor en los términos de la Convención Colectiva. En cambio, si se declara con lugar la acción, la cláusula se anula del ordenamiento y no se les podrá hacer el pago, a los servidores que renunciaron después de la publicación del primer aviso, de sus prestaciones legales sin limitación de tiempo. c). En el presupuesto del punto anterior, la única forma de poder pagar sin límite de tiempo es mediante la aplicación del párrafo segundo del artículo 91 de la LJC, esto es, que la SC dimensione los efectos del fallo en el espacio, el tiempo o la materia, y declare que esas renuncias ocurridas y en trámite de pago son derechos adquiridos de buena fe, lo que se tendría que declarar de esa manera para evitar una grave dislocación de la justicia y la paz social. d). Adicionalmente, y este último aspecto me parece el más importante y el más grave, es que, si la sentencia declara con lugar la acción y no se dimensionan sus efectos, como queda dicho en el punto anterior, las renuncias de todos los servidores del INS, que fueron presentadas para obtener el beneficio del pago de las prestaciones sin límite temporal, en mi opinión deberían quedar sin efecto y los funcionarios tendrían el derecho de regresar a sus cargos con el pleno goce de todos los derechos derivados de su relación de servicio. Interpretar este último aspecto de manera contraria y despedir a los trabajadores sin percibir el pago de las prestaciones sin límite sería un abuso del Estado y un enriquecimiento ilícito del INS, en perjuicio de los funcionarios que presentaron sus renuncias de buena fe, lo que significa que esas renuncias estaban condicionadas al pago mismo.
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