Conavi comenzó obra en abril del 2014 y, tres meses después, acordó con la empresa cambiar el diseño; la ampliación a 4 carriles empezó sin modificar contrato y sin saber cómo se financiaría

Por: Natasha Cambronero 11 julio
El paso a desnivel en la Abundación que comunicará con la radial a Ciudad Quesada y Florencia, en la nueva carretera a San Carlos.
El paso a desnivel en la Abundación que comunicará con la radial a Ciudad Quesada y Florencia, en la nueva carretera a San Carlos.

Solo tres meses después de iniciar el desarrollo de la punta norte de la nueva carretera a San Carlos, el Conavi suspendió el proyecto a solicitud de la constructora y de una asociación de vecinos, para evaluar la posibilidad de ampliar el número de carriles.

El Gobierno avaló cambiar el diseño de la obra sin tener un estudio de flujo vehicular que lo justificara. Y, luego, sin modificar el contrato, sin saber cuánto costarían los cambios y sin tener certeza de dónde vendría el dinero, empezó a desarrollar la carretera con el nuevo diseño.

Al final, se acabó el financiamiento proveniente de un préstamo internacional y, cuando el contratista puso su factura sobre la mesa, la ampliación le costó a los contribuyentes un 170% más sobre el costo original del proyecto.

La obra pasó de ¢7.700 millones a ¢20.600 millones, de los cuales el 60% fue adjudicado fuera de toda licitación para escoger la mejor oferta. Y el Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) debió sacar la diferencia de su reserva para obras viales.

Todo comenzó en noviembre del 2013, cuando el Conavi le adjudicó el diseño y la construcción del último tramo de la nueva vía a San Carlos, conocido como la punta norte, al consorcio español Apca-Ceinsa-Tragsatec.

El financiamiento estaba asegurado con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la orden de inicio, para la obra de 6,9 kilómetros, fue emitida en abril del 2014.

Sin embargo, el 29 de julio del 2014, ya bajo la administración de Luis Guillermo Solís, el Conavi suspendió las labores de diseño para analizar un cambio en el número de carriles, a pedido de la empresa contratada y por presión de un grupo de vecinos.

Por razones de "interés público", sin un estudio de tránsito que lo justificara y porque "sabía que tenía que ampliarse", el Poder Ejecutivo aceptó hacerle una primera modificación al contrato para que la obra se diseñara con cuatro carriles.

Así lo reconoció el actual director de la Unidad Ejecutora del proyecto, Kenneth Solano. "Nosotros ya sabíamos que tenía que ampliarse, entonces lo que hicimos fue iniciar el proceso de ampliación mientras se realizaba el estudio (de flujo vehícular), eso no tiene nada de malo", afirmó.

El cambio de diseño costó ¢150 millones. El Conavi lo acordó con el consorcio español en marzo del 2015. En aquel momento, el director de la Unidad Ejecutora era Carlos Villalta, quien luego fue ministro de Obras Públicas.

"Durante la ejecución de esta primera fase del proyecto (el diseño), el contratante ha decidido evaluar la posibilidad de ampliar el alcance del proyecto, especialmente, desea valorar construir el tramo Abundancia-Florencia a cuatro carriles, dos por sentido", consignó Villalta en la orden que emitió, en julio del 2014, para suspender los trabajos mientras se aprobaba la primera modificación al contrato.

En mayo del 2015, Villalta afirmó a La Nación que esa ampliación costaría unos ¢4.800 millones, de acuerdo con cálculos hechos junto al contratista; es decir, un 60% más.

De los 5,6 kilómetros del tramo Abundancia-Florencia, en realidad solo 2,5 kilómetros se aumentarían de dos a cuatro carriles, pues 3,1 kilómetros ya estaban planeados en tres carriles. Esta última parte solo se ampliaría en un carril.

Por su parte, los 1,3 kilómetros de la radial Abundancia-Ciudad Quesada no cambiaron, se quedaron con dos carriles, al igual que los puentes: dos de ellos seguirán con dos carriles y un tercero, con tres.

En el punto de partida del proyecto, la Abundancia, la ampliación a cuatro carriles obligó a variar las dimensiones del paso a desnivel que conecta con la radial a Ciudad Quesada.

Y en Florencia, en el punto donde termina el trayecto, se debieron ampliar de tres a cuatro carriles los accesos a la rotonda sobre el río Peje, lo que implicó construir dos puentes en vez de uno.

Sin cambios contractuales

En enero del 2016, el Conavi y el consorcio empezaron a ejecutar la construcción de la punta norte con base en el nuevo diseño, pero sin modificar el contrato, con lo que no había certeza de cuánto costarían los cambios. Tampoco se sabía cómo se financiaría la ampliación.

Es decir, se comenzó a construir una vía a cuatro carriles con un contrato firmado para una ruta de dos carriles con un tercer carril de ascenso.

Durante un año, el Gobierno realizó obras en esas condiciones. En al menos cinco ocasiones, la Unidad Ejecutora autorizó mover recursos de una partida a otra, para priorizar la ejecución de algunos trabajos, aunque sabía que no se había aprobado una segunda modificación al contrato.

Tan es así que, en enero del 2017, el Conavi suspendió las obras de manera indefinida porque se acabaron los ¢7.700 millones aportados por el BID.

"Al cierre de la estimación de la obra correspondiente al mes de noviembre del 2016, no se tiene fecha prevista para la aprobación de la adenda dos al contrato. Teniendo en consideración lo anterior, se hace necesario realizar un reacomodo de los montos disponibles en el contrato, de tal forma que sean utilizados para el pago de obras de consideración prioritarias, a la espera de los nuevos fondos que proveerá la adenda dos", señala una de las órdenes emitidas por la Unidad Ejecutora, en diciembre del 2016.

Consultado el director de la Unidad Ejecutora sobre el fundamento legal utilizado para comenzar la obra sin la aprobación de la adenda dos y sin la "no objeción" del BID (visto bueno del Banco), Solano aseguró: "El fundamento legal es el interés público".

Alegó que este tipo de situaciones siempre ocurren en el Conavi. Citó, como ejemplo, que en el proyecto Sifón-Abundancia se han hecho obras sin cambiar el contrato unas 20 veces, e insistió en que no tenía sentido iniciar la construcción de una obra a dos carriles y después hacerla a cuatro, pues se elevaría el costo al doble.

Llegó la hora de los números reales

En marzo del 2016, trascendió que el consorcio Apca-Ceinsa-Tragsatec le entregó al Conavi el costo real de las obras adicionales, el cual resultó ser de casi ¢13.000 millones, muy lejos de los ¢4.800 millones de los que Villalta habló en un principio.

El contrato original fue otorgado a "suma alzada"; es decir, se le adjudicaba a la empresa que ofreciera la mejor oferta por un costo total, sin detallar cuánto costaba cada trabajo.

Ante la ausencia de esos costos unitarios, el Conavi no podía exigir al contratista que se apegara a unos costos previamente negociados para calcular el precio de los cambios, sino que quedó a expensas de lo que estimara el consorcio.

Además del alza en los costos, el BID anunció que no iba a invertir más recursos en esa ampliación, pues lo que quedaba del préstamo que le otorgó a Costa Rica estaba previsto para otras obras como la ampliación del tramo Limonal de Abangares-Cañas de la Interamericana norte.

Ante esa negativa, el Conavi debió echar mano a su reserva de dinero para infraestructura vial y, en abril pasado, aprobó una segunda modificación al contrato con el consorcio español, sin necesidad de concurso público.

Así, la ampliación costó casi un 170% más que el contrato original. Al final, el costo total del proyecto pasó de ¢7.700 millones a ¢20.600 millones.

Más del 60% del monto total fue adjudicado fuera de toda licitación para escoger la mejor oferta.

Al saber que el Gobierno financiaría la obra con recursos propios, el BID otorgó su "no objeción" a la modificación del contrato, aunque recomendó que se ajustara el costo, dijo Fidel Jaramillo, representante del Banco Interamericano en Costa Rica.

Ante ello, el Conavi y el contratista negociaron, entre febrero y abril de este año, una rebaja de ¢324 millones, un 2,5% menos de lo que se había cobrado.

"En esa no objeción también le mencionamos al Gobierno que debería asegurarse de que cuente con los recursos necesarios para financiar los costos adicionales. ¿Por qué? Porque nosotros teníamos previsto la utilización de nuestro crédito para una serie de otras obras. Nosotros respetamos la decisión soberana de los países de si quieren hacer una obra a dos o a cuatro carriles, pero si es que el presupuesto aumenta, tendrían que contar con los recursos para hacerlo, porque utilizar recursos del préstamo para esta obra, para financiar una ampliación, desvía y nos impedía hacer otras obras que estaban previstas dentro del préstamo", declaró Jaramillo.

Jaramillo negó que esa decisión se debiera a una ilegalidad en el proyecto, por el contrario, aseguró que un equipo técnico del BID avaló la obra y sus costos.

German Valverde, ministro del MOPT, asumió su puesto días atrás. En el último año dirigió al Conavi.
German Valverde, ministro del MOPT, asumió su puesto días atrás. En el último año dirigió al Conavi.
"Cuesta lo que cuesta"

El ministro de Obras Públicas y Transportes, Gérman Valverde, defendió el costo del proyecto. Según declaró, cuesta lo que tiene que costar porque hubo un "aumento muy importante de las obras y del diseño".

Asegura que el proyecto original no es comparable con el que se está construyendo ahora. Dice que sucede lo mismo con la carretera a San Ramón, pues alega que el proyecto actual de ampliación de esa vía no es comparable con el de la concesión que se desechó en 2013.

"No es lo mismo la cuantificación del costo. No es lo mismo mismo tener una carretera que tiene una calzada única que usted prácticamente la construye sin división central —donde en algún momento tiene una ampliación para un carril de ascenso—, a pasar una carretera completa, que son prácticamente dos calzadas independientes. El costo de hacer eso no se puede hacer matemáticamente con regla de tres y decir le pongo un carril adicional a la mitad del proyecto y me pasa en cuánto va a costar el proyecto".

"Implica una complejidad mayor, el ancho del espacio que se requiere es mayor, tuvo que ponerse una separación, una división central para garantizar la seguridad vial, usted ingresa ya a otros terrenos que no tenía previstos, las intersecciones también, la duplicación de una carretera implica una serie de mejoras no solo en la vía, sino en los intercambios e intersecciones", declaró Valverde.

La punta norte forma parte de los 44 kilómetros de la futura carretera entre Naranjo y San Carlos, la cual acortaría en 45 minutos el viaje a la zona norte desde San José. El proyecto tiene 48 años estancado desde que se ideó y la mitad de este trayecto estaría lista antes de mayo del próximo año.

Sin el filtro de la Contraloría

Según el Conavi, este proyecto vial no requirió pasar por el filtro de la Contraloría General de la República, debido a que una parte del financiamiento, ¢7.700 millones, provienen de fondos del convenio de préstamo, de $850 millones para infraestructura, que el Estado suscribió con el BID y que se aprobó en la Asamblea Legislativa en el 2009.

Según un criterio del órgano contralor de abril del 2013, los proyectos que se financian con esos recursos se rigen por las reglas del BID y no con la Ley de Contratación Administrativa.

Bajo ese argumento, el Conavi no sometió a aprobación de la Contraloría el crecimiento de un 170% en el costo del proyecto.

"Este órgano contralor, mediante el oficio 08983 (DCA-2037) del 22 de agosto del 2011, había expresado que los contratos derivados de la ejecución del contrato de préstamo suscrito con el BID para el financiamiento del Programa de Infraestructura de Transporte, aprobado mediante Ley N°. 8757, no se encuentran sujetos al cumplimiento del refrendo contralor, en el tanto los procedimientos de adquisición de bienes y servicios fueron tramitados bajo la legislación reguladora del préstamo y no la normativa interna", señala el oficio 03621 (DCA-0804) del 15 de abril del 2013.

Kenneth Solano, director de la Unidad Ejecutora del Conavi a cargo del proyecto de diseño y construccción de la punta norte de la nueva carretera a San Carlos.
Kenneth Solano, director de la Unidad Ejecutora del Conavi a cargo del proyecto de diseño y construccción de la punta norte de la nueva carretera a San Carlos.
Kenneth Solano, director de la Unidad Ejecutora del proyecto: 'Ya sabíamos que tenía que ampliarse'

-¿Por qué para este proyecto no se hizo un estudio de tránsito vehícular antes de aprobar la primera adenda?

Sí, se hizo.

-¿En las justificaciones que se mencionan para aprobar el nuevo diseño nunca se menciona un estudio de ese tipo?

Sí se hizo pero vamos a ver, en un principio tal vez el estudio no fue tan profundo como el segundo que se hizo para justificar la ampliación.

-¿No es fundamental ese estudio para justificar el nuevo diseño?

El primer diseño (el que se sacó a concurso) daba un nivel de servicio para cierto año aceptable y la idea era que en el futuro se habilitaran más fondos para ampliarlo a cuatro carriles. Lo que pasa es que, ante la presión de la Asociación Pro Carretera, fue que se hizo el proceso de una vez, pero en un principio el estudio daba que con el diseño que se tenía era suficiente, o sea, daba un nivel de servicio para cierto número de años que era lo adecuado y ya después, la idea era llevarlo a cuatro carriles.

-Entre los fundamentos que se mencionan para ampliar el diseño a cuatro carriles nunca se menciona un estudio de flujo vehícular, solo se habla del Plan Nacional de Transporte, de que la Unidad Técnica Nacional va a albergar miles de estudiantes...

Vamos a ver, nosotros ya sabíamos que tenía que ampliarse, entonces lo que hicimos fue iniciar el proceso de ampliación mientras se realizaba el estudio, eso no tiene nada de malo.

-¿Es común?

No tiene nada de malo, se hacía el estudio mientras se hacía el diseño, porque, además, nosotros ya sabíamos que tenía que ampliarse.

-Si sabían que tenía que ampliarse, ¿por qué no hicieron una adenda al cartel de contratación? ¿Por qué esperar hasta que la obra estuviese adjudicada?

Porque el nivel de servicio al principio, como le dije ahora, nos daba muy bien para una cantidad de años y después se requerían recursos de otro lado para ampliar el contrato, inclusive el BID no nos quiso aportar el dinero por un tema de plazos, entonces también, eso es otro tema que también pesó en la decisión. Si nosotros hubiésemos rediseñado el tema para carriles de una vez, se hubiera atrasado más el proyecto y se hubiera atrasado más el programa del (BID).

-Y no contarían los con recursos del BID.

Exactamente, ni siquiera con los primeros recursos.