Lo regional frente a lo local en la planificación urbana

Uno de los temas que está nuevamente en discusión a raíz del Potgam es el de la relación entre la planificación territorial regional y la planificación urbana de ámbito local. Los gobiernos municipales temen por su autonomía como consecuencia de algunas disposiciones contenidas en la propuesta del Potgam. No es mi intención defender al Potgam, al cual se le han hecho otro tipo de reproches, como el relativo al llamado “anillo de contención” que, por decir lo menos, resultan preocupantes. Sin embargo, es importante aclarar algunas cosas.

El punto de partida es la potestad para planificar y controlar el desarrollo de los centros urbanos en cada cantón, atribuida a los gobiernos municipales por el artículo 15 de la ley de planificación urbana. Esa disposición desarrolla lo estipulado en el artículo 169 constitucional, norma que garantiza a las municipalidades un ámbito de potestades en relación con los intereses y servicios locales. El ejercicio de estas potestades se da en el marco de la autonomía administrativa y de gobierno que el artículo 170 de la Constitución establece a favor de los gobiernos locales, incluyendo la planificación y control urbanístico. La jurisprudencia constitucional ha ratificado la definición de la planificación y control del desarrollo urbano como interés local.

Pero la planificación del territorio no se limita al nivel local. El propio concepto de ordenamiento territorial demanda un tratamiento, por lo menos, regional. Eso exige la coordinación entres los entes u órganos con potestad para planificar el territorio en los diversos niveles. Así se plantea el problema de la relación entre la planificación territorial regional (incluso nacional) y la local, es decir, la cantonal para el caso de Costa Rica.

Hay dos formas de abordar esa relación: o el plan regional tiene solamente carácter indicativo en relación con el plan local, o es de acatamiento obligatorio. Esto en términos jurídicos significa que si el plan regional es obligatorio, la validez del plan local –especialmente sus disposiciones normativas– depende de que se elabore en el marco definido por el regional.

Nuestra legislación decidió la cuestión. La ley de planificación urbana establece, en los artículos 10 y 18, que los planes reguladores locales deben ser aprobados por la Dirección de Urbanismo del INVU, y que dicho órgano puede denegar la aprobación por motivos legales o técnicos, si está de por medio la necesaria prevalencia de un interés regional o nacional. Ese sería el caso si hubiese contradicción entre lo dispuesto por un plan regional y un plan local. En principio, prevalece lo dispuesto en el plan regional, siempre y cuando dicho plan no se haya excedido en el ámbito de sus competencias. En esto último reside la clave del problema.

La potestad para hacer planes urbanos regionales, como parte del plan nacional de desarrollo urbano, fue atribuida a la Dirección de Urbanismo del INVU por la ley de planificación urbana. Sin embargo, esa ley no indica cuál es el contenido de esos planes regionales. La Sala Constitucional ha intentado llenar el vacío al señalar que en el nivel regional o nacional los planes establecen los lineamientos y directrices generales a las que deben sujetarse los planes locales. Pero siempre queda la duda de cuándo una directriz o un lineamiento trasciende el ámbito de lo regional o nacional y se adentra en lo local; es decir, deja de ser general y empieza a ser particular.

En todo caso, al margen de cuál deba ser el contenido de la planificación territorial regional o nacional, ya es hora de superar la discusión de cuál plan prevalece en caso de contradicción.

Las disposiciones del Pogtam, o de cualquier otro plan territorial de ámbito regional, según las cuales los planes locales deben sujetarse a lo dispuesto en ellos, encuentran fundamento jurídico en la ley de planificación urbana y en la jurisprudencia constitucional.

La discusión debería centrarse, más bien, en definir con claridad cuál es el contenido de la planificación territorial de ámbito regional o nacional frente al de la planificación local, tomando en cuenta que esta última, y su contenido, gozan de garantía constitucional.