Exp: 10-005162-0007-CO
Res:
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las del de de dos mil diez.
Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los Diputados Alberto Salom Echeverría, Lesvia Villalobos Salas, Oscar López Arias, Olivier Pérez González, Leda Zamora Chaves, Carlos Gutiérrez G, Mario Núñez Arias, Ronald Solís Bolaños, Orlando Hernández Murillo, Rafael Madrigal Brenes y José Rosales Obando, referente al expediente legislativo número 17485, que es proyecto de Ley de "Reforma a varios artículos de la Ley de Tránsito por Vías terrestres número 7331 y sus reformas".
Resultando:
1.- En escrito recibido en este despacho el quince de abril de dos mil diez, los Diputados consultantes plantean consulta Legislativa Facultativa de Constitucionalidad en relación con el proyecto de Ley llamado “Reforma a varios artículos de la Ley de Tránsito por Vías terrestres número 7331 y sus reformas”, que se tramita en Expediente Legislativo número 17485. En dicha gestión, los Diputados consultan lo siguiente: 1.- Consulta por la forma.- Se señala que el proyecto aprobado en primer debate dentro del expediente afecta los derechos de la población de personas con discapacidad, por una parte porque no se les consultaron modificaciones hechas a la legislación como lo establece el artículo 4 de la Ley número 7600, en concordancia con el numeral 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, y los numerales 3 y 4 de la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, ratificada por nuestro país y que se encuentra vigente. Entienden que de conformidad con la normativa citada debieron hacerse las consultas correspondientes, ya que se afecta la temática relacionada con la población de personas con discapacidad. Se señala que dicha omisión produce a su vez una lesión al principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales de protección de Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad, como la Convención Interamericana Sobre Todas las Formas de Discriminación Contra las Personas con Discapacidad, y todos los otros instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos que tutelan el derecho a la igualdad y a la no discriminación. 2.- Consulta por cuestiones de fondo.- Dentro de este aparte se reclama las siguientes cuestiones de fondo: A) Se alega que existe una afectación material de los derechos de igualdad de las personas con discapacidad en cuanto el proyecto pretende reformar solapadamente el artículo 46 bis de la Ley 7600 y extender el plazo de 15 años a 20 años la vida útil de los autobuses lo que desmejora la calidad y seguridad de las unidades, así como sus aditamentos de accesibilidad. Se alega además que se emplea terminología obsoleta, pues no incorpora el tema de acceso de animales de asistencia en medios de transporte público y también elimina las sanciones a gerentes que no tutelen los espacios de personas con discapacidad en los parqueos a su cargo y no incorpora la posibilidad de contar con adecuaciones a la hora de que una persona con discapacidad realice una prueba de manejo. Se alega que se lesiona la libertad de tránsito de las personas con discapacidad, en razón de las condiciones desfavorables a ellas establecidas en el proyecto de ley número 17538. B) Señalan que el artículo 26 del proyecto consultado contiene una disposición que lesiona el principio de proporcionalidad de la sanción, porque el legislador no establece criterios que permitan al órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, llevar a cabo la graduación de la consecuencia jurídica asignada y solo se establece la cancelación de la concesión, con lo cual se dejan por fuera las obligadas consideraciones al grado de culpabilidad, la gravedad de los hechos o la personalidad de quien cometió el ilícito administrativo, lo cual fue señalado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa; C) se indica además, una posible existencia de penas perpetuas en el tanto en que el artículo 80 del proyecto de ley consultado, establece la posibilidad de cancelar temporal o definitivamente los permisos temporales de aprendizaje y las licencias de conducir, lo cual resulta contrario al artículo 40 de la Carta Magna, que prohíbe las penas perpetuas como lo es la pérdida de la licencia de manera definitiva. D) Se reclama también la creación de Tipos Penales abiertos, pues según señalan el numeral 133 del proyecto de ley consultado presenta un tipo penal abierto, ya que establece la posibilidad jurídica de que la autoridad judicial pueda aumentar las penas de multa establecidas en la ley "según las circunstancias", sin describir de manera precisa cuales serán esas circunstancias que generan la agravante de la sanción de modo que al quedar abierta la norma, se infiere que ese elemento quedaría sujeto a la apreciación subjetiva del juez.-
3.- Mediante resolución de las ocho horas cincuenta y ocho minutos del dieciséis de abril de dos mil diez se solicitó a la Asamblea legislativa el expediente legislativo relacionado con la consulta, por lo que el plazo para absolver este planteamiento vence el día veintiuno de mayo en curso.-
Considerando:
I.- Admisibilidad de las consultas y legitimación de los consultantes. El artículo 96, inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, contempla la posibilidad de que esta Sala emita opiniones consultivas previas sobre los proyectos legislativos cuando la consulta sea presentada por un número no menor de diez Diputados. La figura de la consulta legislativa tiene como objeto conocer el criterio de esta Sala sobre proyectos de ley, luego de su aprobación en primer debate y antes del definitivo. Es al amparo de tales normas que se presenta esta consulta sobre la constitucionalidad de algunos aspectos de forma y fondo del proyecto de Ley que se tramita en expediente legislativo número 17485, que es "Reformas a varios artículos de la Ley de Tránsito por Vías Terrestres número 7331 y sus reformas”.
II.- Resumen de actuaciones legislativas Dentro de las actuaciones realizadas dentro del expediente legislativo, resultan relevantes para la decisión de esta consulta las siguientes:
1.- El 13 de agosto de 2009 se presenta el proyecto por parte de varios diputados.- Según se explica en el proyecto el objetivo es modificar algunas de las disposiciones del texto vigente de la ley de Tránsito (folio 1).
2.- El 22 de setiembre de 2009 se aprueba un procedimiento especial para el trámite del proyecto, al amparo del artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa (folio 109).
3.- El 28 de setiembre de 2009 se conforma la Comisión especial que se designó para conocer el proyecto (folio 131).
4.- En la sesión del 19 de octubre de 2009 la Comisión acuerda consultar el proyecto a las siguientes entidades: Consejo Superior de Educación, Corte Suprema de Justicia, Sección de toxicología del Departamento de Ciencias Forenses del Organismo de Investigación Judicial; Instituto Nacional Sobre alcoholismo y Farmacodependencia; Instituto Nacional de Seguros; Superintendencia General de Seguros; Ministerio de Salud; Ministerio de Obras Públicas y Transportes; Consejo de Seguridad Vial; Consejo de Transporte Público; Dirección General de Educación Vial, Dirección General del Servicio Civil; Defensoría de los Habitantes; Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica, Gerencia Médica de la Caja Costarricense del Seguro Social; Colegio Profesional de Psicólogos; Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada, Cruz Roja; Instituto Nacional de Aprendizaje; Escuelas de Manejo inscritas; Procuraduría General de la República; Consejo Nacional de Vialidad (Folio 182).-
5.- En fecha 12 de noviembre de 2009 se recibe el informe jurídico del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (folio 551).-
6..- En la sesión del 16 de noviembre de 2009 la Comisión aprueba una moción para consultar además el proyecto a las siguientes entidades: Instituto Nacional de Seguros y aseguradoras inscritas, Ministerio de Seguridad Pública; Ministerio de Hacienda; Ministerio de Justicia, Gracia y Paz; Lanamme; Hospital Nacional de Niños; Unión costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado; Instituto Nacional de Aprendizaje; Contraloría General de la República; Procuraduría General de la República; Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos; Colegio de Farmacéuticos; Cámara Nacional de Transportistas; Asociación Nacional de Traileros; Asociación Nacional de Taxis; Asociación de Transporte de Turismo (folio 793).-
7.- El 26 de noviembre de 2009, se aprueba un texto sustitutivo para el proyecto y seguidamente se ordena publicarlo. En la misma sesión se aprueba en la Comisión el proyecto con dicho texto sustitutivo. Se anuncia la presentación de dos dictámenes afirmativos.-
8.- El tres de diciembre la Dirección Ejecutiva recibe de la Comisión, los textos de los dos dictámenes arriba citados.-
9.- En sesiones de Plenario Legislativo de fechas 16 y 23 de febrero de 2010 se produce la discusión por el fondo del proyecto en cuestión.-
10.- El 25 de febrero de 2010 se emite Resolución de Presidencia de la Asamblea Legislativa respecto de admisibilidad de mociones de fondo de conformidad con lo establecido en el procedimiento especial del 208 bis aprobado para la tramitación del proyecto.-
11.- Los días 1, 2 3 y 8 de marzo el Plenario Legislativo continuó con la discusión por el fondo del proyecto y el conocimiento de mociones de fondo.-
12.- El 9 de marzo se concluye con la discusión de mociones de fondo y mociones de revisión y se aprueba una moción para que el Departamento de Servicios Técnicos realice una revisión y concordancia del texto, incorporando las modificaciones aprobadas (folio 3019).-
13.- El 15 de marzo de 2010 Servicios Técnicos presenta su informe y adjunta un borrador con el texto actualizado con las modificaciones de las mociones aprobadas.
14.- El 13 de abril de 2010 continúa la discusión de fondo sobre el proyecto.- En esta sesión, se conoce una moción de varios Diputados para que se consulte el proyecto a la Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial y a las Organizaciones de Personas con discapacidad legalmente constituidas.- El sustento es la necesidad de escuchar a las organizaciones de personas con discapacidad en tanto el proyecto las afecta.- En este mismo día se conoce una moción separada del Diputado Lopez Arias para que se consulte el proyecto al Comité de Información de Personas con Discapacidad (CONDIS) a tenor del artículo 13 de la Ley 7600.- La necesidad de consulta se funda en el aumento de la vida útil de los autobuses y los supuestos impedimentos para que las personas sordas puedan sacar licencia y el errado uso del concepto de perros guía en los autobuses o en el servicio público.- Luego de discutidas, ambas mociones fueron rechazadas (folios 3441 y 3450).-
15.-El 13 de abril de 2010 se aprueba el proyecto de ley consultado en primer debate.-
III.- Sobre el fondo. Único reclamo por la forma: Falta de consulta del texto del proyecto a las organizaciones de personas con discapacidad.- Reclaman los consultantes que en la tramitación del proyecto de ley se incurrió en un vicio de procedimiento, en razón de que las organizaciones de personas con discapacidad no fueron consultados tal y como obliga a hacerlo el artículo 4 de la Ley número 7600, en concordancia con el numeral 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, y principalmente los numerales 3 y 4 de la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas ratificada y vigente en nuestro país. Para ello tales consultas eran necesarias, según se afirma, pues las reformas tocan temáticas relacionadas con la población de personas con discapacidad y señalan como ejemplo de ello que el proyecto pretende reformar solapadamente el artículo 46 bis de la Ley 7600 y extender de 15 años a 20 años la vida útil de los autobuses lo que desmejora la calidad y seguridad de las unidades, así como sus aditamentos de accesibilidad. También se apunta el hecho de emplear terminología obsoleta, y que el proyecto omite regulación sobre el tema de acceso de animales de asistencia en medios de transporte público al igual que se eliminan las sanciones a gerentes que no tutelen los espacios de personas con discapacidad en los parqueos y no se regula la posibilidad de contar con adecuaciones a la hora de que una persona con discapacidad realice una prueba de manejo. Sobre este punto, debe tenerse en cuenta el texto de los artículos citados por los consultantes: el artículo 4 de la Ley 7600 señala:
Artículo 4.- Obligaciones del Estado Para cumplir con la presente ley, le corresponde al Estado:
a) Incluir en planes, políticas, programas y servicios de sus instituciones, los principios de igualdad de oportunidades y accesibilidad a los servicios que, con base en esta ley, se presten; así como desarrollar proyectos y acciones diferenciados que tomen en consideración el menor desarrollo relativo de las regiones y comunidades del país.
b) Garantizar que el entorno, los bienes, los servicios y las instalaciones de atención al público sean accesibles para que las personas los usen y disfruten.
c) Eliminar las acciones y disposiciones que, directa o indirectamente, promueven la discriminación o impiden a las personas con discapacidad tener acceso a los programas y servicios.
d) Apoyar a los sectores de la sociedad y a las organizaciones de personas con discapacidad, con el fin de alcanzar la igualdad de oportunidades.
e) Garantizar el derecho de las organizaciones de personas con discapacidad de participar en las acciones relacionadas con la elaboración de planes, políticas, programas y servicios en los que estén involucradas.
f) Divulgar esta ley para promover su cumplimiento.
g) Garantizar, por medio de las instituciones correspondientes, los servicios de apoyo requeridos por las personas con discapacidad para facilitarles su permanencia en la familia.
h) Garantizar que las personas con discapacidad agredidas física, emocional o sexualmente, tratadas con negligencia, que no cuenten con una familia o se encuentren en estado de abandono, tengan acceso a los medios que les permitan ejercer su autonomía y desarrollar una vida digna.”
Por su parte el citado instrumento internacional que se menciona es la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidades de Naciones Unidas, ratificado por Ley 8661 que dispone en su artículo 4:
“Artículo 4.- Obligaciones generales.
1. (')
2. (')
3. En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan.
(')”
De los dos textos transcritos y en particular del segundo de ellos se deduce un deber jurídico que se define como “la celebración de consultas estrechas” y “colaboración activa”, actos ambos que deben darse en aquellos casos en que se trate de la “elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la convención” o bien en el caso de la “adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad”. Para este Tribunal, el planteamiento concreto hechos por los Diputados consultantes, carece de la precisión necesaria como para determinar y declarar una infracción a ese deber jurídico de consulta. En efecto, la mayoría de las alegaciones planteadas se refieren más bien a una supuesta ausencia de regulación en determinados aspectos, pero se obvia el hecho de que en tal caso, una omisión en este proyecto no podría servir de fundamento jurídico para que las autoridades varíen y afecten la situación jurídica de las personas con discapacidad. Con otras palabras, la obligación de consulta, tal y como viene definida surgirá cuando en la actuación estatal se contemple una afectación (ya sea negativa o positiva) respecto del conjunto de derechos y obligaciones de las personas con discapacidad, en razón y con fundamento precisamente en ese su particular estatus jurídico, pues en tales casos lo que se busca es escuchar lo que tengan que decir.- En esa línea, no se comparte el razonamiento de los consultantes respecto de que la normativa no regula algunos temas relacionados con personas con discapacidad y que –justo por ello mismo- el proyecto debió consultarse a las organizaciones de personas con discapacidad; por el contrario, para este órgano, el hecho de que, como lo dicen los consultantes, la normativa específica consultada deje de normar ciertas cuestiones, no podría implicar ni producir afectación alguna (positiva o negativa) y por ende, precisamente ese silencio resulta clara justificación para entender la consulta como no necesaria jurídicamente.-
IV.- Reclamo por la forma.- (Continuación).- Una consideración aparte merece el alegato sobre la supuesta necesidad de consulta por la supuesta afectación de los derechos de las personas con discapacidad originada en la supuesta reforma solapada del artículo 46 bis de la Ley 7600. Según los consultantes, en el nuevo texto se aumentan los años autorizados de vida útil de los vehículos de servicio público de transporte modalidad de autobús, con lo cual se retrasa aún más la obligación de cumplimiento de las condiciones de accesibilidad establecidas legalmente.- Los artículos 46 y 46 bis de la Ley 7600 citado dicen:
“Artículo 46.- Permisos y concesiones
Para obtener permisos y concesiones de explotación de servicios de transporte público, será requisito que los beneficiarios de este tipo de contrato presenten la revisión técnica, aprobada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que compruebe que cumplen con las medidas establecidas en esta ley y su reglamento.
Artículo 46 bis.- Autobuses de ruta. (*)
El Consejo de Transporte Público y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) no permitirán la circulación de autobuses de ruta en el servicio de transporte público, después de transcurridos quince años de su fabricación; este plazo es improrrogable.
Asimismo, no podrán circular autobuses de ruta de transporte público que no se encuentren debidamente acondicionados con las medidas de accesibilidad. Para ello, el Consejo de Transporte Público y el MOPT incorporarán, a partir del 1º de julio del año 2006, en los manuales de revisión técnica correspondientes, las normas de accesibilidad contenidas en esta Ley y sus Reglamentos. El ente encargado de realizar la revisión técnica vehicular deberá verificar el cumplimiento de los requisitos técnicos de toda la flota del transporte público remunerado de personas.”
En cuanto a este tema, el artículo del proyecto al que se refieren los consultantes es en concreto el 32 inciso 6 subinciso n.- (visible a folio 3537 del expediente) y que dice:
“Artículo 32.- Requisitos para la circulación de los vehículos.-
(')
6.- Los vehículos de transporte público de personas.-
Además de los requisitos contenidos en el inciso 1) de este artículo, que le sean acordes según su naturaleza constructiva, los vehículos de transporte público de personas deberán cumplir con lo siguiente:
(')
n) Los autobuses, las busetas y los microbuses autorizados para el servicio de transporte público, colectivo en rutas regulares podrán tener un rango de antigüedad igual o inferior a los veinte años contados a partir de su año de fabricación. Estas unidades deberán cumplir además los requisitos técnicos que garanticen la accesibilidad al servicio público de las personas con discapacidad de conformidad con lo establecido en la ley número 7600 Igualdad de oportunidades y su reglamento.”
De la confrontación del texto del artículo 46 bis de la Ley 7600 y lo dispuesto en el proyecto de reforma a la Ley de Tránsito, se desprende efectivamente un cambio en lo que se denomina el “rango de antigüedad”, el cual pasa de un máximo de quince años desde su fabricación (artículo 46 bis) a fijarse en veinte años (artículo 32 inciso 6, subinciso n. del proyecto), sin embargo la simple lectura del resto de los textos mencionados deja aclarada la duda que se ha planteado respecto de la necesidad de consulta, en tanto que en ambos la exigencia de cumplimiento de los requisitos y condiciones de la ley 7600 y su reglamento queda vigente e inalterada. Así, la posible reforma en la legislación -a través del texto consultado- señala claramente que “(') Estas unidades deberán cumplir además los requisitos técnicos que garanticen la accesibilidad al servicio público de las personas con discapacidad de conformidad con lo establecido en la ley número 7600 Igualdad de oportunidades y su reglamento.“ condición que resulta ser una simple repetición de lo ya dispuesto por el artículo 46 bis de la Ley 7600 que dice que: “Asimismo, no podrán circular autobuses de ruta de transporte público que no se encuentren debidamente acondicionados con las medidas de accesibilidad. Para ello, el Consejo de Transporte Público y el MOPT incorporarán, a partir del 1º de julio del año 2006, en los manuales de Revisión Técnica correspondientes, las normas de accesibilidad contenidas en esta Ley y sus Reglamentos. El ente encargado de realizar la revisión técnica vehicular deberá verificar el cumplimiento de los requisitos técnicos de toda la flota del transporte público remunerado de personas” Lo anterior permite concluir que la modificación en la antigüedad permitida de los buses no tiene ninguna incidencia en la exigibilidad de los requisitos y condiciones de accesibilidad establecidas por la Ley 7600 y su reglamento, pues estos instrumentos jurídicos –con independencia de la antigüedad del vehículo- resultan de cumplimiento obligatorio de modo que tendrán que respetarse cualquiera que sea la fecha de fabricación del vehículo si se pretende lograr su autorización para que operen como vehículos de transporte público. Por ello, al no afectarse ni positiva ni negativamente la esfera de derechos y garantías de las personas con discapacidad en su condición de tales, no era necesario tampoco en este caso específico realizar la gestión de consulta que se echa de menos.-
V.- Primer aspecto de fondo consultado.- Violación al Principio de Proporcionalidad de la Sanción.- Señalan los Diputados consultantes que el artículo 26 del proyecto señala concretamente.-
“Artículo 26.- Uso intransferible.-
Prohíbase a los vehículos que tienen dos (2) placas, circular con solamente una.- Asimismo, se les prohíbe a sus propietarios, facilitar o prestar la placa o las placas del vehículo para que las utilice otro vehículo o darles un uso no autorizado. Cuando se infrinja la segunda prohibición indicada por esta norma y se trate de un vehículo de transporte público, el órgano competente del MOPT en esta materia cancelará la concesión dada.”
De este texto se apunta que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa consideró que esa cancelación lesiona el principio de proporcionalidad de la sanción porque el legislador no establece criterios que permitan graduarla de acuerdo con el grado de culpabilidad, la gravedad de los hechos y la personalidad del autor. Según los consultantes al tratarse de una sanción debe incluirse como ejercicio del ius puniendi del Estado y por ello se le aplican las mismas reglas, en relación con la necesaria gradación de la escala de las sanciones. Se trata, según se dice de propiciar el respeto al principio de que la sanción que se aplique sea proporcional a la infracción cometida, pues en el caso la imposición de esta sanción fija, no permite al operador jurídico que la ley indica analizar las circunstancias que mediaron en la comisión de la conducta punible y determinar el grado de responsabilidad atribuible al infractor, es decir no permite adecuar la pena al grado de culpabilidad y gravedad de los hechos así como a la personalidad de quien cometió el ilícito. Al respecto, al analizar este reclamo, se encuentra que el punto de partida del razonamiento de los consultantes es la afirmación de que la cancelación de la concesión en el caso prescrito por el recién señalado artículo 26 del proyecto constituye un ejercicio del ius puniendi del Estado, sin embargo, la perspectiva jurídica de este tribunal es diferente en tanto que como puede observarse del propio texto consultado, la conducta descrita en el artículo 26 aparece sancionada con pena de multa más adelante en el artículo 135 inciso k), de modo que, con respecto a la conducta del uso indebido de placas, ésta última norma citada viene a ser la plasmación del ius puniendi estatal, en tanto que en ella se contiene una clara manifestación de la potestad represiva característica del derecho de punir que tiene el Estado. Por el contrario, cuando en el artículo 26 consultado se dispone la cancelación de la concesión para el caso de uso indebido de placas en vehículos de transporte público, lo que se hace es fijar una consecuencia jurídica para el caso de un incumplimiento de las condiciones contractuales por parte del concesionario de un servicio público. Se trata entonces de un acto (el de la cancelación de la concesión) que no tiene como fin primordial la concreción de un acto de autoridad como el que implica la imposición de una multa, sino más bien el ejercicio por parte del Estado de un derecho originado en la estructura misma del contrato de concesión y que se plasmó en la obligación del concesionario recogida en el contrato que lo liga a la administración de prestar el servicio no con cualquier unidad o vehículo, sino con los que le han sido autorizados e identificados para ello. De este modo, al burlarse esta obligación mediante la realización de la conducta descrita en el artículo 26 del texto consultado, se destruye por su base lo que es la esencia del contrato de concesión, por lo que puede decirse que el Estado no podría disponer otros efectos jurídicos diferentes que los asociados con la terminación anormal del contrato de concesión. Todo lo anterior, como se aprecia, no encuentra su soporte jurídico en las potestades punitivas del Estado, sino en aquellas derivadas de los derechos que las diversas leyes le otorgan en su papel de co-contratante en los contratos de concesión para la prestación de servicios públicos de transporte. Por ello, la Sala concluye que con la situación de hecho descrita en el artículo 26 consultado y la consecuencia jurídica allí establecida, no se plasma un ejercicio del ius puniendi del Estado, sino que solamente se concreta una potestad derivada de la posición del Estado como parte en el ámbito de la Contratación Administrativa, potestad ya de por sí implícitamente contenida en las leyes y doctrina que regula las concesiones de servicio público de transporte. Por ello se absuelve la consulta planteada en el sentido de que el artículo 26 no contiene infracción constitucional a los principios constitucionales de aplicación del ius puniendi estatal.-
VI.- Segundo aspecto de fondo consultado.- Posible existencia de penas perpetuas. Se apunta por parte de los consultantes una posible infracción de la Constitución Política por parte del artículo 80 del proyecto que dice:
“Artículo 80. Cancelación de Licencia.- Los permisos temporales de aprendizaje o de licencias de conducir pueden ser cancelados temporal o definitivamente de conformidad con las leyes por las autoridades competentes en cuyo caso lo comunicarán a la Dirección General de Educación Vial para que esta realice la correspondiente anotación en el Registro de Conductores.”
Para los consultantes -apoyados en el dictamen del Departamento de Servicios técnicos- la norma puede contener una contradicción con el artículo 40 constitucional, pues estaría estableciendo una pena perpetua al establecer la pérdida de la licencia de manera definitiva. Lo anterior, resulta incorrecto desde la perspectiva que tiene la Sala Constitucional respecto de la necesaria temporalidad de las sanciones. Para este Tribunal, el análisis de los consultantes es incorrecto pues, contrario a lo que sostienen, no existe en el texto consultado una infracción del artículo 40 Constitucional. Debe observarse que el texto consultado solamente fija de manera expresa un poder-deber atribuido “a la autoridad competente” para disponer la cancelación del permiso de aprendizaje o la licencia de conducir, sin que de dicha norma se derive ningún parámetro temporal para dicha medida. Además, debe anotarse igualmente que la Ley que se pretende aprobar contiene una expresa definición de licencia de conducir, y en su artículo 244 numeral 44 la describe como: “permiso formal otorgado por el Estado que faculta a una persona para conducir un vehículo durante un período determinado y cuya validez está supeditada al acatamiento de las disposiciones de la presente ley.” Al tratarse de un “permiso formal” otorgado “por un tiempo determinado” es claro que el cese o cancelación de ese permiso por incumplimiento de las condiciones para su disfrute de conformidad con las causas establecidas en la ley, no tiene el carácter de una sanción, sino justamente el de revocación de un acto administrativo de autorización (permiso). Pero incluso, y más importante aún, nada en el texto del artículo 80 consultado permite entender que el permiso no pueda gestionarse y obtenerse de nuevo, si se cumple con los requisitos de ley fijados en los artículos 70 y siguientes del proyecto de ley sobre el que se consulta. Por ello, no encuentra la Sala en el artículo 80 ningún elemento que permita entender que estamos frente a una sanción perpetua contraria al artículo 40 Constitucional y en ese sentido se evacua la consulta planteada.-
VII.- Tercer aspecto de fondo consultado.- Creación de tipos Penales abiertos.- Señalan los consultantes que el artículo 133 del texto del proyecto de ley consultado es lesivo de la prohibición de tipos penales abiertos.- El artículo citado dice:
“Artículo 133.- Agravación de multa por autoridad judicial.- La autoridad judicial respectiva podrá aumentar las multas establecidas en esta ley, según las circunstancias, hasta en un cien por ciento.(100%) del monto correspondiente.”
También en este caso los consultantes se basan en el Dictamen emitido por el Departamento de Servicios Técnicos en el cual se afirma que la expresión “según las circunstancias” contenida en el artículo 133 consultado es un concepto completamente abierto a la interpretación, carente de la necesaria precisión y que por lo tanto deja a la absoluta discreción de la autoridad judicial y de sus propios criterios la procedencia y aplicación de una agravación tan amplia que puede llegar incluso a doblar la multa originalmente fijada por el legislador. En cuanto al tema de los tipos sancionatorios abiertos, resulta correcto lo afirmado por los consultantes respecto de la amplia, consistente y clara jurisprudencia de este tribunal sobre la función fundamental de garantía que en nuestro sistema democrático juega el principio de tipicidad y sus variaciones. Se ha afirmado reiteradamente que los ciudadanos tienen el derecho fundamental de conocer de antemano cuáles de sus conductas y acciones serán merecedoras de castigo y por supuesto tienen el derecho a saberlo con la suficiente precisión, de manera que por simple aproximación no resulte coartado el principio fundamental de libertad de acción que está en la base de nuestra Constitución. Sumado a ello, también la prohibición de tipos penales abiertos responde a la concreción de otro principio añejo y esencial de nuestro Estado de Derecho y es el de separación de poderes: es exclusivamente al legislador, al que le corresponde imponer limitaciones y restricciones la libertad de las personas en relación con su conducta, así como para fijar el grado de ofensa que ciertas conductas comportan y la naturaleza y grado de la reacción que la sociedad debe tener frente a ellas. Esto es así porque la legislatura es –entre los poderes del Estado- quien actúa con la mayor representación legítima de los integrantes de la sociedad, siendo dicha legitimación la única válida para la regulación de la vida social a través del derecho. Lo anterior excluye entonces a los demás oficiales públicos, incluidos por supuesto los jueces que deben limitarse a la estricta aplicación de los dispositivos jurídicos, regla que sería burlada si un norma fuera tan amplia o imprecisa como para que el juez pudiera ilimitadamente y a su antojo incluir o excluir datos de la realidad como elementos jurídicos sobre los que sustentar su decisión. Para la Sala esto es justamente lo que parece ocurrir con el texto consultado en el tanto, la agravación de la pena de multa hasta en un cien por ciento, queda sujeto no a condiciones preestablecidas por el legislador, sino libradas al más puro arbitrio del Juez, quien podrá decidir cuáles –de todo el universo de circunstancias posibles- son útiles y relevantes para establecer la agravación. Con esto se echa por tierra todo intento de precisión en el esfuerzo del legislador y se coloca al juez en una situación que violenta su función natural de aplicador de la ley, aparte de la clara infracción que se produce de otra garantía básica que es la de ley previa, pues sería hasta después de realizada la acción, que el Estado a través de la decisión del juez, le haría saber al ciudadano que la cumplida por él era precisamente una de las circunstancias merecedoras de agravación. Tales argumentos, resultan suficientes a juicio del Tribunal para evacuar la consulta planteada en el sentido de que la frase “según las circunstancias” contenida en el artículo 133 del proyecto consultado, infringe las reglas del debido proceso penal contenidas en el artículo 39 de la Constitución Política y en especial la regla de la tipicidad y la prohibición de tipos abiertos recogidos en dicha norma.-
Por tanto:
Se evacua la consulta legislativa, en el sentido de que la frase “según las circunstancias” contenida en el artículo 133 del proyecto consultado, infringe las reglas del debido proceso penal contenidas en el artículo 39 de la Constitución Política y en concreto la regla de la tipicidad y la prohibición de tipos abiertos recogidos en dicha norma. En cuanto a los demás puntos consultados no se observan lesiones constitucionales.-